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《行诉法》修改还有更大空间——《北京青年报》记者张静雯就行诉法修改采访姜明安教授

作者:姜明安   点击量:1522

 《行诉法》修改还有更大空间

——《北京青年报》记者张静雯就行诉法修改采访姜明安教授   

    经历了20余年的实践,现行《行政诉讼法》(下称《行诉法》)面临大修,修法的主旨在于改变过去“信访不信法”的社会倾向。201312月,第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》(下称《修正案草案》),并向社会公开征集意见,许多院校团队和专家纷纷建言,北京大学宪法与行政法研究中心提出的修改方案就是其中之一。

    《行诉法》修改针对“信访不信法”

    青评论:自实行以来,《行诉法》首次大修。此番历史性大动作的背景为何?修法意图解决的核心问题是什么?

    姜明安:在现行《行诉法》制定之时,我国市场经济体制尚未正式确立,法治和人权尚未入宪,这让这部法律确立的规则、制度存在诸多缺陷和不足,使之后行政诉讼在实际运行中出现种种困难和障碍,以至于整个制度运行举步维艰,本应发挥的作用十之八九难以发挥。在这种情况下,很多受到行政侵权的公民、法人和其他组织宁愿诉诸信访解决问题,却不相信法律,大量的官民矛盾不能通过法治方式有效化解,严重影响社会的安宁和稳定。

    修改《行诉法》的一大关键目的,就是改变这种“宁信访不信法”的社会现状,将官民纷争纳入到法治范围之内。这和十八届三中全会《决定》要求的“改进社会治理方式,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾,全面推进法治中国、平安中国建设”是相一致的。

    青评论:目前,《行诉法》的修改工作已经进入到哪个阶段?

    姜明安:去年底全国人大已经对《修正案草案》进行了一审,一审后向社会征求意见,本月二十日截止,之后形成新的修正案,全国人大常委会进行二审。一般来说,一部重要法律的修改需要经过三次或三次以上审议,目前各界对《行诉法》的修正案争议很大,所以修法程序何时能够最后完成还难以确定,估计最快也要到今年年底。

    青评论:争议的焦点在哪里?

    姜明安:如果一一列举各界争论的问题,可以列好几十个。但是我认为最为关键的问题主要围绕两点:一是行政诉讼受案范围的界定,它关系到能否最大限度地将纠纷纳入到法治的范围;二是行政诉讼的管辖体制问题,即行政诉讼程序能否独立公正运行的问题。我认为在这两个问题上,《修正案草案》离理想状态还有一定距离。

    行政诉讼受案范围

    应采取“负面清单”的做法

    青评论:行政诉讼受案范围的确是长期以来广受关注的问题。您曾说过,受案范围是《行诉法》修改的“重头戏”。具体而言,为何受案范围问题需要被重视?

    姜明安:要把纷争解决尽可能多地纳入法治范围,一个重要途径就是扩大行政诉讼受案范围,加大法治方式解决力度,尽量把更多的行政争议纳入到行政诉讼这一法治渠道解决。

    《修正案草案》在这方面做出了努力,它将更多侵犯到公民、法人或者其他组织的合法权利的行政行为都纳入到了受案范围。但是,我认为它离十八届三中全会提出的要求还相去甚远。许多本可以纳入行政诉讼受案范围的行政争议尚未纳入进去,许多因行政机关、社会公权力组织侵权行为引发的“官民矛盾”实际仍被排除在行政诉讼门外。

    青评论:那么,具体而言,应当做怎样的修改,才能最大限度地将行政纠纷纳入到法律诉讼的范围?

    姜明安:现行《行诉法》采取“正面清单”(即列举可以起诉的情形)和“负面清单”(即列举不在起诉范围之内的情形)相结合的方式规定行政诉讼受案范围,在《修正案草案》中这一方式也未改变。诚然,《修正案草案》有意将更多的情形列入,将《行诉法》列举的7种可诉具体行政行为扩大为9种。但是,在实际工作中,困难依旧存在。比如,宪法规定的公民权利就有十几项之多,《修正案草案》没有列举一项,行政机关具体行政行为侵犯公民这些权利,立法原意是让法院受理还是不受理?

    更具体说,假如一个大学生毕业后未拿到应得的毕业证、学位证,他能不能起诉?类似情形既不在可以起诉的清单中,也不在拒不受理的“负面清单”中,于是在现实中,法院想受理就受理,不愿受理也不违法——如果“正面清单”和“负面清单”并存,中间总会空出一大块,这个地带就很模糊,很容易成为一些法院拒绝受理案件、甚至推诿的理由,成为“立案难”的主因之一。

    青评论:那么,是不是单一采取“正面清单”或者“负面清单”的形式更科学?

    姜明安:我认为统一采取“负面清单”的形式比较好。没有哪个国家的《行诉法》采取“正面清单”的做法,因为现实情形非常细致复杂,不可能列举得完。

    如果只将不予受理的情形列出,其余排除,那么现实中合法权益受行政行为侵害的情形,就能确定地包含在受案范围之内,受案范围才实质性被扩大。

    青评论:《修正案草案》中提及,在起诉具体的行政行为时,如果认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法,可以一并请求对该规范性文件进行审查。是不是说,“红头文件”也可以被起诉?

    姜明安:根据《修正案草案》,人民法院可对规章以外的规范性文件进行“附带审”,但它必须同具体的行政行为一并被起诉。不过,在世界各国的经验中,规范性文件是否被诉,取决于它是否产生不利影响。如果不经具体行为,规范性文件就直接侵犯了人们的合法利益,也可以直接起诉该文件,可以“有限直接诉”——我也一直主张这种做法。

    青评论:能否举例说明这种情况?

    姜明安:比如一个案例,某商品包装箱有中英两种文字,英文字体稍大于中文字体。某日,一行政机关发布文件,规定商品包装箱上的英文字体必须小于中文字体,否则,每件商品罚款若干。

    根据《修正案草案》的规定,只有相关方因为包装不合新规而受到处罚时,才能“一并诉”这一文件。但是该文件一发布,商店就不进这种包装的商品了,这让厂商不得不换包装,损失巨大,而且该文件没有给生产厂商卖掉原有商品的时间,就立即生效,违反了规范性文件不得溯及既往的原则,即使没有给相对人造成行政处罚,危害业已产生。如果可以“有限直接诉”,那么厂商的权益就可以更好地得到保证。

    探索行政法院体制

    为司法改革铺路

    青评论:除了扩大受案范围之外,要破除社会上“信访不信法”的倾向,归根结底还是要推进司法的独立。《修正案草案》中增加一款规定:“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”。这似乎是三中全会《决定》中要求探索的“行政区划与司法管辖适当分离”制度的一种具体形式。

    姜明安:这确实是“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的尝试。但是它的作用是有限的:第一,这种制度管辖范围有限;第二,它并未完全和行政区划分离,不能排除基层法院仍受理本行政区划案件的情况;第三,各区县政府、法院之间往来频繁,有可能使这种机制的作用随着时间的流逝而逐步流失。

    青评论:那么,在现实条件下,有无比较可行的替代方案?

    姜明安:可以变目前“一审行政案件由基层人民法院管辖”为“由中级人民法院管辖”:基层人民法院不设行政审判庭,不审理行政案件。一审在中院,能够摆脱县级地方干预;二审到高院,可以摆脱地市级干预,这是仅仅“确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”做不到的。

    有人担心,这可能给诉讼当事人带来不便。其实,这种担心是完全不必要的,因为今后中级法院集中管辖一审行政案件,可设置多个巡回审判庭。而巡回审判庭受案、审案并非一定在大中城市,而是主要在区县基层法院,甚至可在原告所在的乡、镇、村,可能更便于当事人诉讼。

    青评论:但似乎“一审归中院管辖”并非治本之策?

    姜明安:对,在《修正案草案》上全国人大常委会审议前,我就和其他一些学者提出过“设立专门行政法院体制”的方案。也就是说,在最高人民法院之下设置作为专门人民法院的地方行政法院,地方行政法院不按行政区域设置,几个区县设一个初级行政法院;几个地市设一个中级行政法院;几个省、自治区、直辖市设一个高级行政法院(或为最高人民法院的分院);最高人民法院为实际的最高行政法院。在这种制度安排下,地方党政机关就不容易为了地方利益和“大局”而随意“协调”行政诉讼案件。

    不过,若采纳这一方案,不能只是简单地在《行政诉讼法》之中提及行政法院的设置,而应该配套制定“行政法院组织法”,也涉及复杂的人事和组织安排,这一过程将相对复杂和漫长。但是,它是我们应该探索改革的方向。

    青评论:对行政法院体制的探索,在整个司法体制改革中会扮演怎样的角色?

    姜明安:可以说,它可以为今后整个司法体制改革探路。首先,行政诉讼制度改革和政治体制改革的联系最为紧密,况且目前《行诉法》正处于修改阶段,对于相关改革而言是一个机会;再则,民事刑事法院是普通法院,如果要从它们着手探索与行政区划分离的制度,必须修改宪法和组织法,难度较大,但行政法院作为专门法院,若需设置,则不存在这样的问题,因此改革起来相对容易,关键是我们的立法机关能否下这个决心。文/栖灵

BBC 载2014214日 《北京青年报》