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姜明安教授在第四期北大博雅公法论坛的发言

作者:姜明安   点击量:1832

                    姜明安教授在第四期北大博雅公法论坛的发言

 

    首先感谢各位嘉宾参加博雅公法论坛,为我们提供你们的智慧、思想、观念。也感谢论坛组委会给我一个发言机会,安排我讲半个小时,争取20分钟讲完。我主要讲两个问题:第一,中国行政审判体制历史沿革。第二,这次《行政诉讼法》修改过程中关于行政审判体制的争论。

    首先讲第一个问题:历史沿革。中国行政审判体制的历史可三个阶段:一是清末民初时期,二是国民政府时期,三是中华人民共和国时期。   

    清末民初时期指1909-1928年。

    1909年清政府曾草拟出《行政裁判院官制草案》,共21条规定了管辖事件、裁判方式、裁判程序等,这个东西搞出来后,清政府就垮台了,所以没有实施。

    1910年宪政编查馆大臣奕劻等曾拟呈“修正宪政逐年筹备事宜摺”,准备在宣统3年颁布《行政审判法》,设立行政审判院。但此事因清政府垮台而没有做成。   

    1912年孙中山的《中华民国临时约法》和1914年袁世凯的《中华民国约法》均规定了设立平政院。 

    1913-1916年在立宪过程中宪法起草委员会和宪法会议就是否设立平政院受理行政诉讼进行过激烈的争论,反对派占上风。间制定了《中华民国宪法》,宪法起草委员会表决《宪法大纲》中关于平政院条款的结果是:35人反对,12人赞成,没有通过。宪法会议在表决《宪法草案》第86条,“法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切诉讼”,即不设平政院条款在结果是:赞成票371票,反对票149票。虽然也有不少人主张设平政院,在宪法会议上讲了许多理由,如有利于保护人民权利、有利于限制行政权力、有利于防止司法权干预行政权,等等,还有人提出了对第86条的修正案: “法院依法受理民事、刑事及其他一切诉讼”把"行政"两字去掉,即行政诉讼另设专门机构受理,但修正案一个也没有通过,最多的票数也只有208票,未过半数,没有通过。后来议会解散了,宪法也没有实施,这个事情自然不了了之。

    虽然宪法起草委员会、宪法会议通过的宪法大纲和宪法草案都不认可平政院,否定设平政院受理行政诉讼。但平政还是在1914年设立起来了

    1914年3月31日北洋政府发布了一个《平政院编制令》,平政院当天开院,1914年5月17日颁布了《行政诉讼条例》,7月20日制定了《行政诉讼法》。所以明年是我国《行政诉讼法》颁布一百周年,今天我们举办这个论坛,主题之一即是纪念平政院(行政法院)设立100周年,《行政诉讼法》颁布一百周年,平政院运作到1928年12月闭院,共运作15年,受理过407件案子。这即是我国行政审判制度的第一阶段。

    我国行政审判制度的第二个阶段是1928-1949年,即国民政府时期。1928年4月国民政府颁布了《司法院组织法》,规定设行政审判署(清政府时叫行政审判院,北洋政府时叫平政院),11月修改《司法院组织法》,改称行政法院,隶属司法院。司法院下设最高法院(管辖民事刑事诉讼)和行政法院(管辖行政诉讼),行政法院就设一级。

    1931年中华民国《训政时期约法》规定了行政诉讼,但没有规定行政法院。1932年制定了《行政法院组织法》,还制定了专门的《行政诉讼法》,确定了行政法院体制。国民政府的《行政诉讼法》经过3次修改,1935、1937年、1942年各修了一次(之后台湾当局又对该法修了三次,1959年、1975年、1998年各修了一次)。  

    我国行政审判制度的第三个阶段是中华人民共和国时期。中华人民共和国时期又可以分为5个小阶段:一是1949年—1979年,这个时期没有行政诉讼,所以也不存在行政审判体制,好像也没有关于行政审判体制的争论,当然学界有人主张搞行政诉讼,比如夏书章教授等学者曾经写文章主张建立行政诉讼制度,但建议没有被采纳。在当时的历史背景下,不可能建立老百姓到法院告政府的行政诉讼制度。 

    第二个时期是1980-1982年,这个时期我们开始有了行政诉讼的萌芽:普通法院按照单行法受理行政案件,这件事是怎么来做起来的呢?是三个法律最先确立起来的:第一个法律是1980年全国人大制定的《中外合资经营企业所得税法》,第二个法律是当年全国人大制定的《个人所得税法》,第三个法律是1981年制定的《外国企业所得税法》。这三个法律规定,纳税人对税务局税收行为不服,可以到法院提起行政诉讼。这个规定开始可能是出于吸引外资的考虑,但确立起新中国的民告官制度,不能不说是一件好事。不过当时没有统一的行政诉讼法,没有建立统一的行政诉讼制度,仅靠几个单行法的规定。

    第三个时期是1982-1986年。这个时期制定了《民事诉讼法(试行)》,该法第3条规定,凡是法律规定法院受理的行政案件,按照民事诉讼程序审理。这样,就有了一个统一的制度:依民事诉讼程序审理行政诉讼。那个时期规定法院受理的行政案件的法律法规有《食品卫生法》、《森林法》、《药品管理法》、《征用土地条例》等几十项。

    第四个时期是1986-1990年。1986年行政审判体制开始转向双轨制,有的地方开始设立专门行政庭审理行政案件,没有设行政庭的仍在民事庭审理行政案件。第一个行政庭设在湖南省汨罗县(现在的汨罗市),是当时汨罗县委决定设立的,他们违法干了一件好事。当年,武汉市中级法院也设立了行政庭,1987年、1988年后很多地方也设立了,尽管没有明确的组织法根据。

    第五个时期是1989年以后,1989年国家制定了《行政诉讼法》,1990年实施。《行政诉讼法》颁布后,行政审判体制统一,所有行政案件都由法院行政庭受理。行政庭制度我们借鉴世界各国经验的结果,既借鉴了英美普通法院的司法审查制度,又借鉴了欧洲大陆的行政法院制度。制定《行政诉讼法》时我是行政立法研究组成员,我们考察了十几个国家和地区,我们试图既吸收行政审判两种主要体制的优势,又克服两种体制可能的弊端,那时想得很好,但现在看来弊端还是存在,迫切需要改革。由于时间关系,这方面的问题就不说了,以后有时间再讲。   

    第一个问题就讲到这里,下面讲第二个问题:《行政诉讼法》个性过程中关于中国行政审判体制的争议。《行政诉讼法》的修改,民间(北大、法大、人大都有修改建议稿)和官方(最高人民法院先后有多份修改建议稿)讨论了七、八年,争论很大,不比民国时宪法起草委员会和宪法会议时争论小,现在各方面还在争论、博弈。主要有四种方案:  

    一种方案是相对集中管辖,人大法工委起草的《行政诉讼法修正案》规定的就是这个方案:高级人民法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件。例如,我们海淀区的法院依北京市高级法院的指定,可以受理西城区、朝阳区的案子。现在行政案件受干预太厉害,为减少干预,你在朝阳区打官司跑到海淀来打,我在海淀可以跑到东城区去打,这样的话,想干预的行政当局就比较难干预。这是相对集中管辖的制度,整个体制不变。   

第二种方案是提级管辖,即一审行政案件提到由中级法院管辖,撤销基层法院的行政庭。我主张这种方案,有几个理由:第一,区县级法院审理涉及所在区县级政府及其部门(如公安、财政、国土、教育等部门)的案件特别难于摆脱地方干预,难于公正;第二,中级法院管辖第一审行政案件,可减少一个审级,一审可摆脱县级地方干预,二审直接到省高院,可摆脱地、市级干预。这是修改稿设计的“确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”的方案做不到的;第三,基层法院行政案件太少(每个基层法院每年受案约30件,平均每月不到3件),既不利于节约司法资源,也不利于审判人员积累行政审判经验;第四,基层法院行政案件太少,一些行政法官无活干而被借调去搞非诉执行,如征收、拆迁等,这使行政相对人对民告官诉讼失去信任和信心,第五,对行政审判体制做重大改革,建立行政法院的方案短期内难于做到,且成本较大。当然,实行中级法院管辖第一审行政案件的方案,有人会担心给诉讼当事人带来不方便。其实,这种担心是完全不必要的,因为今后中级法院集中管辖一审行政案件,可设置多个巡回审判庭。而巡回审判庭受案、审案并非一定在大中城市,而是主要在区县基层法院,甚至可在原告所在的乡、镇、村,会更便于当事人诉讼。

    第三种方案是行政法院模式,这又分两种形式:一种是把现在的行政庭改成行政法院,提高它的权威性,将行政庭从普通法院分出来,地位提高,这是一个好处;再是有利于积累行政审判经验,但这样做不能根本解决干预问题,干预者不会因为你是行政法院就不干预你了?还是干预,独立问题还是没有解决。行政法院的第二种形式是打破行政区域设置,与行政区划脱离,三个县、五个县设一个基层行政法院,三个市、五个市设一个中级行政法院,高级法院不变。几个地方设一个行政法院,打破了行政干预,也可以把人集中在一起,5个县,每个县3个法官,集中起来就有15个法官,这样做显然有利于摆脱行政干预,缺点是成本大一点,要另盖楼,要花点钱。如果这个方案能够实现,我也支持。我曾在《法制日报》写了一篇文章:《设置脱离地方行政区域的行政法院》。这个方案虽然好,但基本上没可能实现。

    第四种方案是四是最高法院提出的,最高法院在全国各大区(东北、西北、东南、西南等)设立最高法院分院或者派出法庭主管行政诉讼,行政诉讼改二审为三审。在基层法院一审,中级法院二审,然后可到最高法院分院或者派出法庭三审。案子到了大区的行政法院(最高法院分院或者派出法庭),不要说县市干预不了,省级干预都很难。这种方案实现可能性小,但不能说没有一点希望,但希望比第二方案小一点。如果可能性增大,我也会支持这个方案,现在行政诉讼不仅事实上有三审,四审、五审都有,当事人案结事不了,不断申诉,法院不断再审。如果就定三审,三审后不再受理申诉,不再审,可以更好地保障公正与效率的统一。最高法院这样主张是有道理的。 

    上述这四种方案,哪种方案会被最后采用现在还说不定,取决于各方面的博弈以及在座各位的态度和努力。我先讲到这里,讲错的地方请各位批评指正。

    

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