您好,欢迎光临北大公法网! 中文版|ENGLISH|老网站入口

联系我们

北京大学宪法与行政法研究中心
地址:北京市海淀区颐和园路5号北京大学法学院四合院
电话:86-10-62760063
传真:86-10-62760063
E-mail:pkupubliclaw@126.com
您当前的位置:首页 > 法政时评

建设法治中国必须深化司法体制改革

作者:姜明安   点击量:1571

 建设法治中国必须深化司法体制改革     

 一、司法在建设法治中国中的地位

法治中国的内涵非常丰富,包括依法治国、依法执政和依法行政。所谓“依法治国”,是指国家公权力(包括国家立法权、行政权、司法权等)的取得必须有宪法和法律的授予;国家公权力的行使,必须受宪法、法律规定的条件、规则、程序的制约;公权力行使发生的争议,必须由宪法、法律创设的相对独立于其他国家公权力的机关最终裁决。依法治国要求:国家维护社会主义法制的统一和尊严;一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触;一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律;一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究;任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权(宪法第5条)。所谓“依法执政”,是指中国共产党对整个国家、社会事务的领导,必须遵守和遵循宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动,党的执政行为必须受宪法和法律的拘束。所谓“依法行政”,是指政府、政府部门和政府工作人员实施行政行为,特别是涉及公民权利义务的行为,其行为权限、范围、方式、程序,均必须有法律根据,依法而为。很显然,依法治国包括司法机关依法独立公正行使司法权的内容。而且,没有司法机关依法独立公正行使司法权的保障,不仅依法治国无从实现,依法执政和依法行政也只能是空中楼阁。

法治中国的外延包括法治国家、法治政府和法治社会。“法治中国”之所以包括“法治国家”而不是等于“法治国家”,是因为国家有两重含义,一是地域意义的国家,它是相对于地区或相对于世界而言,是指包括领土、人民和主权的实体,从而区别于一国之内的地区以及由国家和地区组成的世界;一是政治意义的国家,它是相对于社会而言,是指掌握和行使国家公权力的国家机器、国家机关(立法机关、行政机关、司法机关等),从而区别于由非政府的社会组织、社会团体组成的公民社会。如果我们使用第一种意义的“国家”,“法治中国”当然就等于“法治国家”。但是当我们讲“法治中国”意涵法治国家、法治政府和法治社会的一体建设时,这时“法治国家”的“国家”已经是第二种意义,即政治意义上的“国家”,这时,“法治国家”不等于“法治中国”而只是“法治中国”的一个因素。法治中国本来只包括两个因素:法治国家和法治社会。法治政府本来只是法治国家的构成要件,但由于这个构成要件特别重要,在法治国家整个构成要件中占有特别重要的地位:政府是国家公权力最广泛、最直接、最经常的行使者,与公民、法人和其他组织发生最广泛、最直接、最经常的联系,故人们常常将法治政府从法治国家要件中单列,并列为“法治中国”的三要素。

“法治中国”从逻辑上包含“法治国家”和“法治社会”两大要素,政府即包含在国家的要素中,那么,执政党和司法在“法治中国”中处于什么地位呢?执政党在中国的地位比较特殊。中国共产党不同于一般外国的执政党。在国外,政党,包括执政党,当然属于社会而不属于国家的范畴(外国国家机关内一般不设执政党党委、党组一类机构)。在我国,中国共产党作为执政党虽然不属于国家机关,但也不同于社会组织和一般政党。中国共产党对国家、社会事务实行全面领导,直接行使一定的国家公权力(如对国家重大事务的决策,对国家各级领导干部的管理等)。因此,在法治中国中,中国共产党依法执政有着特殊的地位和作用。至于司法,无论中外,司法显然属于国家的范畴。但司法机关作为国家机关,却不完全同于政府,政府直接行使国家公权力,司法承担着对政府行使公权力行为予以监督的职能,承担着保障法治和法治政府运行的职能。另外,司法虽不属于社会,但它负责解决社会的矛盾和争议,保障法律在社会各个领域的运行。因此,司法对于“法治中国”的建设有着至关重要的作用:公正、高效、权威的司法,会保障、促进“法治中国”的建设,而公正、高效、权威缺失的司法,会妨碍、迟滞“法治中国”的建设。

二、深化司法体制改革既是法治中国建设的内容,

又是法治中国建设的保障

司法体制改革在法治中国建设中究竟有什么具体作用?三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定在“推进法治中国建设”一节中为什么给予司法体制改革以那么重要的地位,在该节的五个部分篇幅中用三个部分的篇幅来部署司法体制改革,占五分之三的比重?要弄明白这一点,必须分析司法机关依法独立公正行使司法权与法治中国建设 ---- 法治国家(含法治政府)建设和法治社会建设的特别关系。

法治国家建设可能有多种目标,多种标准,不同学者对之可能有不同的认识和解读。但是其中有两项目标和标准是绝大多数人的一般共识:一项是权力控制,即把权力关进制度的笼子里;一项是人权保障,公民的权利、自由和人格尊严受法律保护,非依法不得限制或剥夺。凡有基本法治理念和常识的人谁也不可能把一个权力完全无控制、人权完全无保障的国家叫做“法治国家”。

然而,要控制权力和保障人权,就必须有依法独立公正运作的司法。没有依法独立公正运作的司法,既不可能有效的控制权力,也不可能切实保障人权。不要说“文革”,就是在我们近十来年发生的许多负面事件中,如暴力拆迁、野蛮征收、对短信批评政府官员的公民实施劳教、将上访反映当地政府问题的公民关进“黑牢”、对不顺眼的摊贩大打出手,将拍摄违法执法行为的路人或记者殴打致伤、致残、甚至至死,对依法执法,依法关闭污染企业,吊销生产假冒伪劣食品药品厂家证照的执法者予以呵斥、斥责,甚至免职、撤职(因为影响了当地的发展、税收、GDP,等等。如果我们有依法独立公正运作的司法对公权力的这些种种滥用予以制约,有依法独立公正运作的司法对公权力滥用的被侵害人予以救济,其恶劣情形会得到大大抑制和缓和。遗憾的是,我们的司法受行政的干预太大,受地方的制约太多。当事人将案件告到法院,法院很多时候只能睁一只眼闭一只眼,为配合地方中心工作的所谓“大局”,将案子拒之门外,即使受理,也以各种理由驳回当事人的诉讼请求,判其败诉。这样,司法控制权力和保护权利的作用就大打折扣。正因为如此,这次三中全会毅然决定:改革现行司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,并探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,以保证国家法律统一正确实施。

法治社会建设同样可能有多种目标,多种标准,不同的学者对之亦可能有不同的认识和解读。但其中有三项目标和标准是为绝大多数人所认可的:一项是公平正义,公民在法律面前一律平等,不仅权利平等,而且机会平等、规则平等;一项是诚实守信,不仅百姓之间童叟无欺,而且政府对百姓也以诚相待,注重保护百姓的信赖利益;另一项是合理预期,人们信仰国家的法律,依据法律预测自己行为和他人行为的结果,从而形成稳定的社会经济秩序。

然而,要保障公平正义,维护诚实守信,实现合理预期,就必须有依法独立公正运作的司法。没有依法独立公正运作的司法,公平正义、诚实守信、合理预期都只能是水中月、镜中花,难以变成现实。让我们打开互联网,浏览一下近十年或近二十年的各种负面事件,如佘祥林冤案、赵作海冤案、浙江叔侄冤案、河南开胸验肺事件(为取得职业病医疗补助)、上海剁手指事件(为洗脱“黑车”冤屈)、湖南唐慧劳教事件(为追究强奸其未成年女儿的人的责任闹访)等对公平正义底线的冲击;三鹿奶粉事件、山西黑煤窑事件、山东毒姜事件、钓鱼执法和养鱼执法事件等对诚实守信底线的冲击;政府政策朝令夕改、新官不理旧事、行政机关滥用自由裁量权,行政行为反复无常,法院裁判被老赖视为废纸一张,当事人胜诉只是取得一张空头支票的种种现象对合理预期底线的冲击。对于这些事件和现象,如果我们有依法独立公正运作的司法对破坏公平正义、诚实守信、合理预期的无赖官员或无赖国民予以制约、制裁,有依法独立公正运作的司法对公平正义的被侵害人予以救济,其社会不公情形会得到大大抑制和缓和。遗憾的是,我们现行的司法体制、机制和制度还存在这样那样的缺陷和弊端。当事人将案件告到法院,法院很多时候并不能给予当事人所期望的公平正义,在现实中被破坏的社会不公并不能得到有效的修复、恢复。正是基于这种情况,这次三中全会毅然决定对现行司法体制、机制和制度进行多方面的改革,如优化司法职权配置,健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制;改革审委会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判,由裁判者负责;明确各级法院职能定位,规范上下级法院审级监督关系;推进审判公开,增强法院文书说理性,推动公开法院生效裁判文书,等等。

三、司法体制改革的目标和途径

三中全会的决定确定了司法体制改革的目标:深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

这个目标包括三个层次:第一个层次是“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”。这个层次有三个关键词:公正、高效、权威。这三个关键词也是我们司法体制改革追求的三重价值。其中,公正是最核心的价值。没有公正,高效将是无意义的,没有公正,不可能有权威。但是,高效和权威也不完全是被动的,更不是可有可无的。因为公正是相对的,在一定的时空,不可能存在或产生绝对的公正。公正和效率应该有一定的比例,人们如果想追求过度的公正,完全不顾及效率,反而可能失去公正。法谚中有所谓“迟来的正义非正义”的说法,即有这个含意。因此,在改革中设计司法体制、机制、制度,必须兼顾公正和效率,不能顾此失彼。尽管公正具有首要的价值。至于权威,它既是公正、高效的结果,也是公正、高效的保障。没有司法的公正和高效,司法的权威不可能凭空产生。反过来,司法如果没有权威,就不可能有司法的效率,没有效率,自然也就不可能有公正。因此,此三者是一个辩证的关系和互动的过程。我们在设计改革方案中必须平衡地(非平均地)考虑这三项价值。

司法改革目标的第二和第三个层次分别是“维护人民权益”和“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。第二个层次的目标“维护人民权益”是第三个层次目标“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的前提。只有司法机关真正司法为民,在整个司法工作中都注重“维护人民权益”,不仅有“维护人民权益”的动机,而且产生了“维护人民权益”的实际社会效果,才可能“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。当然,司法机关“维护人民权益”只是人民群众“感受到公平正义”的前提而非人民群众“感受到公平正义”的充分条件。要完全做到“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”,还有赖于司法公开、有赖于对人民群众的法律知识普及,有赖于有效的法制宣传及全民族法律文化水准的提高。

三中全会的决定不仅确立了司法体制改革的目标,而且设计了实现这些目标的十五项途径:(一)省级以下司法机关人财物统一管理;(二)探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度;(三)建立符合职业特点的司法人员管理制度;(四)健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约的机制;(五)改革审委会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判,由裁判者负责;(六)明确各级法院职能定位,规范上下级法院审级监督关系;(七)推进审判公开、检务公开,录制并保留全程庭审资料,增强法院文书说理性,推动公开法院生效裁判文书;(八)严格规范减刑、假释、保外就医程序,强化监督程序;(九)广泛实行人民陪审员、人民监督员制度,拓宽人民群众有序参与司法渠道;(十)进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序;(十一)健全错案防止、纠正、责任追究机制,严禁刑讯逼供、体罚虐待,严格实行非法证据排除规则;(十二)逐步减少适用死刑罪名;(十三)废止劳教制度,完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律,健全社区矫正制度;(十四)健全国家司法救助制度,完善法律援助制度;(十五)完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度,加强职业道德建设,发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。

三中全会确定的司法体制改革目标是宏伟的,所设计的改革途径是切实可行的。这些改革目标和途径一旦真正得到落实和实现,可以预期,我国的司法环境将大为改善,司法公正、高效、权威运作的程度将会大为提高。而我们的司法一旦能够真正公正、高效、权威运作,我们的法治国家、法治社会的建设将会出现崭新的面貌,法治中国梦的实现将会展现前所未有的希望和光明前景。

BBC  201312月份8日《法制日报》