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探求信息公开本质

作者:甘超英   点击量:2308

探求信息公开本质

       今年是《中华人民共和国政府信息公开条例》(下称《条例》)实施5周年,回顾这5年,《条例》作用不可忽视,主要意义在于起到了约束政府行为的作用。在这5年内,我们经常发现政府焦头烂额,就说明了《条例》的意义。

  从当初《条例》出台的背景看,可分为政治背景和观念背景。政治背景应是我国政治体制改革的一步,即先从行政体制改革开始,将政府性质从管制型转变为服务型政府。这就产生了如何服务的问题、如何让老百姓知道服务和评价服务的问题。而观念背景是,现代政府应以公开、公平、公正为基本理念,其中第一位的是公开——只有公开了,才能对是否公平、公正作出客观的评价。

  从宪法角度来说,其实对信息公开的规定很多,最直接的是第27条第2款:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”《条例》是对宪法的这一规定的落实。

  也就是说,作为宪法的不可抗拒性要求,信息公开本身是毋庸置疑的事情。但是在现实政府的具体行政中,我们却总是看到信息“被动”公开,信息“被保密”,这是否合乎宪法?

  从政府的信息公开原则看,决定某项政府信息能否公开的因素有几个(第9条):第一个是基本要求,即(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的;(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;(四)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。前两项是外部信息,第三项是内部信息,第四项应是涉及公共利益的事项。从这个角度来看,应当主动公开的信息被动公开,显然与《条例》的精神不符。

  第二个因素是保密审查机制(第14条),一是规定负有公开职责的“行政机关”都要设置。

  然而,问题就出在这里。《条例》并没有规定“对审查的审查”,即公民认为行政机关认定的国家秘密等不具有秘密性质,但行政机关认为具有。在这样的情况下,我们除了向媒体或公众呼吁外,就没有其他办法了。《条例》第33条第1款说的“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理”,其内容指向是第9-12条所列举的那些公开项目,不包括对保密决定提出行政机关未“履行义务”的举报。更有甚者,第34条规定了行政工作人员的保密责任,处罚很重。再加上《条例》中对政府信息公开并没有任何强制性要求,即无责任追究。没有追究,就没有责任。

  当然,《条例》的这些保密规定是必需的,问题还是回到转变政府职能的老问题上来。事实上,问题的产生主要还在于我们的政府管得太多,因而政府的秘密也就很多。群体事件发生后,政府的反思是认为其发生是因为人们知道了一些内幕,因而就要把已经公开了的有关信息还原成内幕,以此阻止再发生类似的事件。

  如果想改变这种情况,在政府机构责任设置上应当有所动作,如规定政府信息公开部门(现在主要是政府网页管理部门)必须将没有“保密”或“秘密”字样的文件在其形成后或修改后的若干时日后挂到网上,否则,出了投诉问题就追究具体负责人的责任(这样可能好一些)。

  需要指出的是,也正因为上述纠结,我们常常会看到这样的现象:随着公开的信息越来越多,大家对政府的信任度却在下降。为什么?我认为,信息公开本意是促进政府合理决策,但很多政府做不到这一点,于是,政府就把不合理的东西掩盖了起来;而在信息如此发达的时代,纸包不住火,掩盖的东西经常被曝光,政府的信誉就流失了。比如,前不久发生的云南PX事件,就不是机构设置问题,而是观念问题。我们的政府还是“衙门”作风,没有社会共同体的意识,还是“我出规定、你服从”的作派。按照社会共同体的道理,政府与民众的利益应是共同的,依据奥古斯汀的说法,就是“涉及全体的事情,应得全体之同意”。即使不启动全体同意的程序,也应当让全体知晓。现在不是有新闻发布部门吗?应当充分利用这个部门,先进行新闻发布,收集到民众的反映后,再决定下一步的措施。民众的不信任感源于政府保密,我们已经是社会共同体了,不该保密的东西还要保密,这是行政素质低下的表现,在这样的情形下,信任危机就会慢慢滋生,而后的“京温事件”则是民众不信任感的具体表现(事实上,政府也似乎确实是有选择地公开了“京温事件”的视频等信息)。

  以上谈论的观点和案例其实都涉及到信息公开的本质问题。其实,在我看来,信息公开只是一个技术性的东西,实质是政府决策的正确性。由于信息公开只是技术层面的东西,《条例》本身问题不大,实施方面也在不断进步,可以期待明天会更好。不过,在现在的政治体制下,最大的难题在于官员的素质,即使是正直的官员也缺乏恢宏的气度,不知如何推己及人。

  当然,哲学家的统治大概是不可能的。退而求其次,就应当解决官员向下负责的问题。这可太难了。


    BBC 原载于《新产经》2013年第6期