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政改就是行宪

作者:张千帆   点击量:2693

政改就是行宪

 

现在之所以经济改革走偏了,就是因为宪法说了不算

记者:今年是82宪法颁布30年,也是共和宪法100年。在中国改革进入攻坚阶段这一特殊时期,作为国内研究宪法的著名学者,您会怎么梳理这三十年来中国宪法发展的一个路径和宪法在中国现实生活中的作用?
张千帆:82年宪法制定后经过了1988年、1992年、1999年和2004年四次修改。中国改革是从1978年开始的,当时中国经济的开放程度、以及人们思想意识和现在都有很大差别。所以,82宪法有一些局限性,尤其是当时中国经济改革还没深入进行,82宪法还包含了不少计划经济的色彩。以后的几次修宪,逐步以市场经济取代了这些计划经济的成分; 2004年修宪时确立的的私有财产不受侵犯、征地要给予补偿等等,都是非常有进步意义的;在强化法治、提倡人权方面也有所进步。这大致是82宪法文本上的一个发展过程。
今年是82宪法颁布30周年,也有许多关于宪法是否得到实施的讨论。我认为这个实施有两重意思,一层是形式上的:比如全国人大按照宪法的规定制定了300部法律,这是一种形式上的实施,但在实际生活中,我认为宪法和人民的实际生活还是脱钩的,公民很多的宪法权利,在很多场合会遭到侵犯,受侵犯以后,也没有一个很有效的渠道去解决。但我们也应该看到近年来公民的宪法意识不断上升,人们用宪法来自觉维护自己的权利的意识比以前增强了很多。


记者:关于中国改革的方向,其实现在有很多争论。而您曾在文章中说,82宪法中已基本确认了中国改革的方向。那么这个方向具体是什么样的?
张千帆:我认为,这个方向就是82宪法文本上所体现的、所要求设立的制度。
现在改革之所以出现很多问题,甚至有人怀疑改革的正当性、合法性,就是因为中国的改革光走了经济改革这一条路,没有配套的政治改革,改革就变成了跛脚,在很多时候效果就会发生偏差。
我认为,82宪法中规定的这套制度如果真正运行起来,就是我们所说的政治改革!就能对经济改革中发生的偏差起到一个很好的纠偏作用。现在之所以经济改革走偏了,就是因为宪法说了不算。我国宪法的最大特点就是以全国人大为最高权力机构,但在实际生活中,各级人大基本还是“橡皮图章”。国家在这种情况下运行是一定要出问题的。政府是一张皮,人民是一张皮,两张皮粘不到一起。政府做它自己的事,人民的利益得不到保护,政府要谋利时,就会不断侵犯到人民的利益。像征地、拆迁都是引发各种群体性事件的由头。要根本上解决这些问题,就是要让改革从失衡状态走向平衡状态。改革应该有两个轮子,不仅有经济改革的轮子还有政治改革这个轮子。
1987年党的十三大报告曾提出要实现党政分离,党不能什么事都管。但现在党政分离也不提了,党在全方位地包揽各种事情,它自身的权力得不到制衡,就会走向腐败。根除腐败,需要从制度上进行改革,包括党政分离、党内民主,把宪法规定的人大制度真正地运行起来,对行政进行监督、司法独立、司法公正——这样的一套制度框架才能让中国远离腐败,走向健康发展的道路。
而这些制度在82宪法中都已经规定好了,只是因为它长期没落实,才导致了现在改革出现偏差。


要落实宪法规定的制度,人大必须要实行选举
记者:那我们该如何激活这纸上宪法,让它真正成为国之重器?现行宪法中有哪些制度是急待落到实处,以推动当下的改革?
张千帆:要重新启动政治改革,不能光靠宪法的这些规定。孟子说过“徒法不足以自行”。宪法本身是没有生命的,是没办法让自己得到实施的。
要让宪法得到实施,在政治需要有一些前提。需要厘清执政党的职能和权力结构;最高领导人要有改革的意愿,要放弃一些不适当的权力,要在党内实行民主。改革必须从党内开始,逐级开始实行民主。基层党组织、乡镇党组织,村党支部完全可以实行党员直选。现在党的各级领导人是一人独大,就会出现人治、腐败等问题。像薄熙的问题就是这样。
要落实宪法规定的制度,首要的是把宪法规定的人大制度落实,人大要实行真正意义上的民主选举。全国性的民主选举一下搞不起来,县、乡级人大、村委会、业主委员会、居委会这些基层民主可以先搞起来。基层选民才是最根本的改革动力。

记者:宪法规定,我国的最高国家权力机关是全国人民代表大会,国家的一切权力属于人民,人民行使权力的机关是全国人大和地方各级人大。但现实中,普通民众感觉和这一宪法美好规定相距遥远。您认为,怎样才能真正地还权于民?现行的人民代表大会制改进的空间有哪些?
张千帆:人大制度为什么没得到有效实施,因为我们有两套最高权力机构,一个是宪法规定的人大,一个就是实际操作过程中的执政党。执政党怕人大真正运行起来和它争权,就不让它有效发挥作用。比如2011年地方人大选举,很多积极的独立参选人后来都销声匿迹了,就是因为我们这套组织体系不让他们发挥作用。
宪法规定人大是自下而上的,首先由基层选民选举乡级人大,再选县级人大,再选市人大、省人大,最后选全国人大。但在实际操作过程中,执政党是自上而下的,是从上级命令下来,它压倒了自下而上,让自下而上没有什么发挥空间。要让人大的自下而上发挥作用,执政党要放权、放松控制,不要再进行组织化的干预,这些干预都是违宪的。
当然,现行的人大制度在制度设计上还是有有待改进的地方,比如全国人大太大,近三千名代表,每年就开那么几天的会,人大代表不够专职化,等等。


没有民主的权力就是独裁的权力
记者:您认为当下中国社会的矛盾和群体性事件不断增多,很多源于“恶法”的实施。您对“恶法”的定义是什么?应该如何防止“恶法”的产生?
张千帆:“恶法”和“良法”划分的标准是公共利益,“良法”是能够促进公共利益的法,“恶法”是违反公共利益的法,它只能保护既得利益,帮既得利益攫取公共利益。比如以前的《城市拆迁条例》,允许政府随便拆迁老百姓的房子,这是典型的恶法。以前的《收容遣送条例》,它退变成了警察寻租、敲诈勒索的工具。
那为什么有那么恶法呢?关键是人大作为立法机构,没有真正发挥作用。像《城市拆迁条例》,早就应该通过一个公民的财产征收法,来废除国务院的这个条例。宪法规定我国的权力属于人民,而人大是人民行使权力的机构。要保证基层的直选,才能让立法机构真正代表民意。人大不作为,人民通过法律来维护自己权益的关键渠道就丧失了。导致国家制定的法在实际运行中有很多是侵犯人民利益的,有的立法看起来是代表人民利益的,但在实际过程中也落实不了。要防止“恶法”的产生,就要让人大制度真正运行起来,发挥宪法赋予它的作用。
记者:现行宪法明确规定我国实行“依法治国”,行政机关必须依法行政。但现实中,却屡屡出现行政越权事件、侵权事件。如何改变这种行政权力独大、行政主导的模式,真正实现依法治国?
张千帆:这又回到中国的民主化问题上。因为不民主,没有民主的权力就是独裁的权力。人大的作用没发挥出来,没有任何人去监督行政,行政也不是人大选出来的,而是反过来,是由行政来决定人大代表的人选。所以什么事都是由行政说了算,它自己怎么监督自己呢?必须打破这个结构,让选民来选人大代表,选好自己的行政首长。


司法独立应该是法官的独立
记者:我国宪法规定,审判机关由全国人大产生,对它负责,受它监督。现实中,司法机关的人、财、物权又受制于行政机关。要推动中国司法改革,实现司法独立,该如何理顺司法机关和人大、行政权力的关系?
张千帆:依据现在各国的模式,中央和地方、行政和议会的模式比较复杂,但司法的关系很简单,就是独立!
现在司法没有独立有两方面的原因,一是我认为宪法在这方面规定得还不够,宪法只规定法院不能接受干涉,没有讲法官不能接受干涉。另一方面宪法规定了法院独立,但在现实中这一点落实也是不够的。如果市长一个电话打给院长,院长就把案子定了,怎么能够审判公正呢?
司法独立必须是真正意义上的独立,是法官个人的独立。院长、庭长都不能干预法官独立判案。要废除法院的很多内部控制,像审判委员会、把法官分成三六九等、各种评比等。法官的晋升可以看业绩而不是看创案率,遇到疑难,法院可以开讨论,但意见也只能是参考,而不是替法官把案子判了。
司法独立是法官的独立。可以通过庭审程序和判决书去监督它。现在司法腐败很厉害,除了行政干预,最大的问题就是司法不公开。中级以上的法院都应该公开判决书,这样才能防止腐败,提高判决的质量。同时健全防止司法腐败的体制。我相信通过这些措施中国司法的质量是可以上去的。

两三次选举下来,中国的选举就会走上正轨
记者:我注意到您曾在文章中高度肯定乌坎事件的意义。有人认为,中国基层民众的素质较低,民主意识差,不适合一人一票的民主选举。您怎么看?那么中国又适合什么样的选举?
张千帆:乌坎是一个关系到老百姓切身利益的一个改革。对乌坎人来说,自己的土地该怎么用他是最有发言权的。它的民主是小规模的,但它是成功的,当然也有一些局限,但这不是由于村民的素质不高。而是在于他们维权的过程遇到了很大阻力,让他们的民主打了折扣。
我们的现行的选举褪变成了完全没有意义选举,导致选民不来参加,实践政治能力就得不到提高,在这种情况下说选民素质低,不适合选举,是毫无道理的。按照宪法的规定,宪法是信任人民的素质,相信他们对基层选举是有素质的。孙中山在民国初就开始搞训政,他认为人民至少有能力把他们的乡官、县官选好。胡适二十年代就说,民主不是一种抽象的东西,民主是我们在行使民主权利的过程中锻炼出来的。人民开始也可能会选错人,但下一次可以把它选对。这个地方的选举搞得不好,可以学习搞得好的地方。两三次选举下来,中国的选举就会走上正轨。我认为所谓的素质论是剥夺人民权利的错口。

《经济导报》2012年11月7日

 

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