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劳教制度改革如何废旧立新

作者:张千帆   点击量:2559

劳教制度改革如何废旧立新

       自湖南唐慧案和重庆任建宇案曝光以来,施行了半个多世纪的劳教制度饱受社会诟病。尤其是2009年重庆“打黑”运动中的劳教扩大化显示,现有体制框架下的劳教权力极易遭到滥用,成为剥夺公民基本权利的工具。除了违背《立法法》第8条对限制人身自由措施的“绝对保留”(只能由全国人大直接立法授权)之外,现行劳教制度还存在以下三大弊端。一是立法宗旨早已过时,二是认定标准相当模糊,三是程序保障严重不足。三者综合起来,就注定了劳教制度是纵容地方违法的“非法之法”,在实践中极易蜕变为滥用公权的帮凶。

      首先,今天看全国人大常委会1957年决议批准的国务院《关于劳动教养问题的决定》,早已是不合时代潮流的计划经济“古董”。只要浏览《决定》的立法宗旨,便恍惚如有隔世之感。当时之所以建立“劳动”教养,一个重要目的是“为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人,改造成为自食其力的新人”。在市场经济环境下,这套话语自然是十分陌生的。什么“游手好闲”、“不务正业”、“自食其力”,统统都和“投机倒把”一样是见人见智、众说纷纭、不可界定的“法外”(或者说法盲)术语。在当时看来,劳教是“对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施,也是对他们安置就业的一种办法”;在今人看来,所谓的“教育改造”无异于强制“洗脑”,所谓的“安置就业”无异于强迫劳动。既然这些计划经济下的立法目标显然不再成立,劳教制度早已失去其立法正当性。如果今天各地劳教主要用于“维稳”、戒毒等其它目的,那么就需要重新立法,建构适应当今社会需要并反映当代法治理念的制度。

其次,劳教行为的认定标准极为笼统模糊。按照公安部1983年制定的《劳动教养试行办法》第十条,劳动教养主要针对“罪行轻微,不够刑事处分”的行为,其中包括“反党反社会主义”、“结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙”成员、“流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为”、“聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安”行为。这些“罪名”也包含诸多“法外”成分,譬如什么是“反党反社会主义”?批评政府的某些作为或政策够得上“反党”吗?探讨或宣传不同的政治、法律与经济体制算得上“反社会主义”吗?什么是“流氓”行为?什么构成“寻衅滋事”?这些罪名内涵极其模糊,边界无法确定。《试行办法》还规定了一类劳教行为:“有工作岗位,长期拒绝劳动,破坏劳动纪律,而又不断无理取闹,扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序,妨碍公务,不听劝告和制止的。”除了“拒绝劳动”、“破坏纪律”体现的计划思维不合时宜(是否工作是公民的自愿选择,不工作的自然后果是扣工资,而不是强迫劳动)之外,“无理取闹”也是一个不可界定的“法外”用语。

既然这些概念不可能在法律上予以确切界定,实践中往往蜕化为地方公权力任意界定、为所欲为的便利工具。因此,唐慧就因为多次为女儿上访,而被认定为“严重扰乱了单位秩序和社会秩序”并判处劳教一年半。而唐慧的遭遇显然并非孤立个案,所有老上访户都可以被认定为“无理取闹”、“扰乱秩序”、“妨碍公务”、“不听劝告”,因而在各地都成了劳教对象。大学生“村官”任建宇因为发表或转发了一些“攻击”政府的言论,而被认定为“煽动颠覆国家政权”并判处劳教两年。同在重庆的彭洪则因为转发了“打黑”漫画《保护伞》,而被认定为“诽谤”并处以劳教两年。劳教制度沦为无理剥夺公民基本自由的帮凶。

更有甚者,在重庆“打黑”高峰期,凡是“有前科”的带刀者都成为劳教对象,而无需证明他们对社会产生了任何现实危害或哪怕是危险倾向。这种做法显然是违法的,因为根据《治安管理处罚法》的规定,对于非法携带枪支、弹药或刀弩等国家规定的管制器具行为,只能处以5日以下拘留及500元以下罚款。劳教制度却将地方剥夺公民自由的权力扩张到法外,极大延长了拘留期限。在20117月至9月的“治安综合整治行动”中,重庆警方治安拘留了一万多人,其中至少上千人被劳教。近年来,“疑罪从轻”政策因违背法治与公正原则而遭到彻底否定,却又通过劳教死灰复燃。被劳教者至多只有犯罪倾向或嫌疑,却可以在没有任何犯罪证据的情况下遭到劳教。

最后,劳教决定过程相当草率,被劳教者几乎没有任何程序权利保障,劳教权力的恣意行使得不到实质约束。劳教制度的设立者以为劳教是一种行政处罚,期限较短、痛苦较小,因而程序保护似可弱化;其实劳教期限可以长达四年,比许多刑事判决更长,但是劳教决定过程却全然没有《刑法》规定的司法程序保护。按照1979年全国人大常委会批准的国务院《关于劳动教养的补充规定》,各省和大中城市政府成立劳教管理委员会,由民政、公安、劳动部门的负责人组成,但实际上是由当地公安部门主导的。几乎所有劳教决定都是地方公安部门单方面作出,当事人并不能为自己有效辩护,更不可能像刑事诉讼那样请辩护律师。虽然《试行办法》允许被劳教者提出异议,但是复查仍然在审批机关内部进行,不足以约束审批机关自身的权力滥用。事实上,由于公安部门对被劳教者掌握着不受监督的生杀大权,被劳教者一般不敢在被劳教期间提出质疑,以免遭到打击报复。这样一来,劳教就成了政府可以不通过《刑法》程序而长期关押公民的任意手段。

       劳教制度的根本问题在于混淆了行政和刑事两类性质不同的处罚。行政处罚一般不得限制公民的人身自由,即便有所限制也仅限于短期(如《治安管理处罚法》规定的15天之内);刑事处罚则是对公民人身自由的严重剥夺,因而必须辅之以严格的司法程序保护。劳教介于行政和刑事之间,实际上非常接近刑罚,而劳教制度却将其界定为公安部门作出的行政处罚,其行政程序又极为简略轻率,导致公安部门在没有法院和检察院监督的情况下作出带有刑事性质的处罚决定,无疑对公民自由构成巨大威胁。

因此,改革劳教制度的根本出路在于按照当代的社会需要、立法原则、处罚轻重等因素,重新定位和设计限制人身自由的处罚体系。行政处罚应限于15天以下的人身自由限制,超过此期限的人身自由限制应被界定为刑事处罚。既然劳教在性质上属于刑事处罚,就必须适用“无罪推定”、“罪名法定”、辩护权等刑事正当程序原则。当然,在劳教存废之间,也可以选择一条“中间道路”,维持劳教作为介于行政和刑事之间的处分方式,但是必须废除目前仍在施行的《决定》、《试行办法》,由全国人大或其常委会借鉴刑法原则重新立法,明确规定劳教行为的类型和适用范围,并设计和刑事诉讼性质类似(尽管细节可有所简化)的处理程序。

      如此,才能使劳教制度改革既尊重公民基本自由,又兼顾人性化的社会管理需要。

BBC