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宪法实施重在实质

作者:张千帆   点击量:2247

   宪法实施重在实质   

 

      1982年颁布的宪法终于到了而立之年,宪法实施自然也就成为一个众人议论的话题。关于这个问题,宪法学界存在截然不同的两种说法。一种观点认为宪法得到了有效的实施,理由是目前所有的政府机构都是按照宪法规定设立的,政府的立法、行政、司法等职能都是按照宪法程序履行的;譬如说三十年来,全国人大依宪制定了三百多部法律,即可被认为是宪法实施的结果。另一种观点则认为,宪法第67条规定了全国人大常委会“解释宪法,监督宪法的实施”职能,但是三十年来,常委会却从来没有对宪法作出任何解释,而现实中却存在着大量涉嫌违宪的现象,譬如2003年废除的收容遣送条例、2011年修改的城市拆迁条例、目前正在计划修改的劳教制度等。这些现象的普遍存在表明,宪法规定似乎并不“管用”。

         以上两种观点其实并不矛盾,因为“实施”存在着程序和实体两种定义。简言之,程序性实施就是国家机构都按照宪法规定的程序办事:各级人大按照宪法程序立法和监督,国务院等行政机构按宪法规定的权限制定法规或作出决定,法院与检察院按宪法规定办案,如此等等。实体性实施则是对宪法实体条款的具体展开,主要形式包括对宪法特定条款的立法(如针对宪法第三章第三节制定的《国务院组织法》)、职能机构(如全国人大常委会)对宪法特定条款的解释、司法机构依据宪法对有关立法或行政行为作出的个案判决等。现行宪法的“实施”主要限于程序性实施,实体性实施严重不足。即便依据宪法特定条款制定了若干部组织法,但这种实体实施只是浅层次的,基本停留于细化国家机构的组织结构和工作程序。

       现行宪法之所以给人造成实施不力的印象,根本在于程序性实施不足以保证宪法实体规定得到有效的贯彻落实。假如依宪立法就是对宪法的“实施”,那么哪个国家都可以说自己有效实施了宪法,但现实是许多国家都难免存在侵犯公民宪法权利的法律规范。程序正义固然是重要的,但是仅此并不能保证实质正义;如果宪法程序只是一种“走过场”,那就更不能防止其产生不正义的法律或决定。当年的收容遣送条例除了违反《立法法》第8条的权限规定之外,并不违反任何宪法程序,但正是这部条例授权地方警察剥夺公民的人身自由,并早在孙志刚事件之前就已造成多名被收容者死亡。依宪依法的制定程序本身尚不能保证国务院的条例充分尊重宪法保障的人身自由等基本权利,地方各级政府部门规定的合宪性就更无从保证了。

事实上,即便各级政府高度尊重宪法与公民基本权利,严格按照宪法规定的程序和实体原则办事,如果缺乏有效的行宪机制,那么也很容易造成宪法搁置不用的普遍印象。相反,如果国家制度允许公民依据宪法挑战法律、法规、规章以及各种“红头文件”等一切有约束力的规范,且有关国家机构依据宪法审查有关法律规范,以此正面回应公民的挑战和质疑,那么不仅将有助于保护公民的宪法权利,而且将极大提高宪法和法律在公民心目中的地位。也许某次审查认定某项规定违宪会让制定者下不了台,但是这个结果至少表明宪法解释和审查机制是有效的,而其它没有被否定的法律规范则将被假定是合宪的。

     由此看来,建立更加有效的宪法解释与审查机制是于国于民都有利的改革措施。不可否认的是,全国人大常委会是极为繁忙的立法机构,很难兼顾宪法在具体事件中的解释与监督,更不用说个案解释本身是一项司法性质的工作,未必和立法工作相兼容。这说明只有改革目前的常委会释宪体制,才能让宪法实施进入实质层次。事实上,这种改革并非难事。在现阶段,我们并不需要模仿美国的普通法院审查制、德国的宪政法院审查制或法国的宪政院制度,只需要在全国人大常委会之下设立一个“宪法委员会”的工作机构,专门负责依据宪法审查法律以下的规范性文件,并对全国人大即常委会负责,就足以实质性地启动中国宪法的实施进程。

 

BBC