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行政诉讼法修改主要涉及的六个问题

作者:姜明安   点击量:3949

行政诉讼法修改主要涉及的六个问题
姜明安
三大诉讼法修改是我国社会主义法制体系形成后启动的进一步健全和完善法制的重大工程。目前,三大诉讼法中已有刑事诉讼法和民事诉讼法形成了正式修正案并于今年先后提交全国人大常委会初审,唯有行政诉讼法的修改尚未正式启动。不过,行政法学界和实务界均早已行动,先后召开了多个研讨会、论证会,提出了诸多修改意见。最高人民法院亦曾召开行政诉讼法修改专题研讨会,提出了一份有86个条文修改意见稿。
比较学界和实务界提出的各种行诉法修改建议稿版本,其中有共识,也有歧见。对于修改什么,如受案范围(抽象行为是否可诉等)、管辖(涉及县级政府、县级公安机关的案件是否由被告所在地基层法院管辖等)、诉讼类型(是否设置公益行政诉讼、机关诉讼等)、审理程序(是否设置简易程序,是否允许诉前、诉中调解)等,多有共识,而对于怎样修改,则多有歧见,且歧见远多于共识。
对此,学界和实务界有必要加强交流,对行诉法修改所涉及的有关重大问题展开充分讨论、辩论,以尽量减少歧见,增加共识。
行诉法修改所涉及的首要问题是如何确定行诉法的性质、目的和功能定位。这一问题有三种解决方案:一是将行政诉讼法确定为监督法,赋予行政诉讼的主要目的和功能是监督行政机关依法行政;二是将行政诉讼法确定为救济法,赋予行政诉讼的主要目的和功能是为合法权益受到行政行为侵犯的相对人提供救济;三是将行政诉讼法确定为争议解决法,赋予行政诉讼的主要目的和功能是解决行政相对人与行政主体的争议。毫无疑问,行诉法实质上同时具有以上所有三种性质,从而应同时赋予以上所有三种目的和功能,但何者是主要的呢?笔者认为,权利救济应该确定为行诉法最根本的性质、目的和功能。如我们过分强调监督,受案范围会过于扩大,司法对行政的干预可能会过多;如我们过分强调解决争议,过分强调保障案结事了,则可能损害法治和公正。
其次是行诉法的体系架构问题。这一问题主要有两种选择:一是将行诉法完全与民诉法等量齐观,将行诉法制定成一个完善的法典,凡是行政诉讼应遵循的制度、规则、程序,全部纳入;二是仍采取现行行诉法模式,将行诉法视为“民诉法的某种意义上的特别法”,行诉法只规定法律关于行政诉讼不同于民事诉讼的制度、规则、程序,而对行政诉讼与民事诉讼相同的制度、规则、程序不做重复规定,今后在司法实践中适用民诉法的相应规定即可。笔者倾向于第二种方案,因为行政诉讼本来就是从民事诉讼中分化出来的一种特殊诉讼制度,在特别法优先的原则下服从一般法的规则并不会损害行政诉讼的独立地位。而且这样处理有利于减少立法成本。
再次是关于受案范围问题。现在学界和实务界都认为行政诉讼的范围不应限于具体行政行为,抽象行政行为应有限纳入。但“有限纳入”有多种多样的选择方案:是只纳入“规定”(“红头文件”),还是“规定”和“规章”都纳入,甚至将行政法规也部分地纳入。另外,如果将抽象行政行为有限纳入行政诉讼的范围,相对人怎么起诉?是直接诉,还是采用现在《行政复议法》确立的模式:附带诉,即只有相对人在起诉具体行政行为时,才能一并对抽象行政行为提起诉讼。关于抽象行政行为纳入行政诉讼的范围,笔者认为可大胆一点,将规定和规章全部纳入,因为规章的违法侵权与规定的违法侵权没有特别重大的区别,而且规章不同于行政法规,有《立法法》第90条和第91条规定的审查监督途径,规章违法侵权的可能性要比行政法规大得多,审查监督途径反而相对缺乏。有人可能担心将规章纳入,受案范围“口子”会开得太大,法院难于承受。其实,这只要在抽象行政行为“准入”方式上设卡,即主要采取“附带诉”的方式,案件量就会大大减少,不会增加法院太大的负担。当然,主要采取“附带诉”的方式,并非完全排除“直接诉”,如果相应规章、规范性文件不经具体行政行为即可造成相对人合法权益损害,相对人则可直接对该规章、规范性文件直接提起诉讼。
行诉法修改涉及的第四个重大问题是管辖问题。现在大家都感觉到一般行政案件,特别是涉及县级政府、县级公安机关等的案件,均由被告所在地基层法院管辖不妥,难于摆脱干预,难于公正。但是,怎么改呢?大家意见不一:有的主张改由不同基层法院相互交叉管辖;有的主张涉及县级政府的案件提高一个审级,由中级法院管辖。笔者历来主张所有一审行政案件全由中级法院管辖,基层法院不设行政审判庭,不审理行政案件。主要理由有三:其一,区县级法院审理涉及所在区县级政府及其部门的案件确实难于摆脱干预,难于公正;其二,基层法院行政案件太少,难于积累行政审判经验;其三,基层法院行政案件太少,一些行政法官无活干而被借调去搞非诉执行,这使人们更失去了对民告官诉讼的信任和信心。有人担心行政诉讼提高管辖级别会给诉讼当事人带来不方便。其实,这种担心是完全不必要的,因为今后中级法院集中管辖一审行政案件,会设置多个巡回审判庭。而巡回审判庭受案审案并非一定在大中城市,而是主要在区县基层法院,甚至在原告所在的乡、镇、村。
行诉法修改涉及的第五个重大问题是关于公益行政诉讼的问题。在这个问题上,学界和实务界对建立公益行政诉讼制度是有共识的,分歧主要是公益行政诉讼的“门”应开多大;“门槛”应设多高;谁可以进这个门提起诉讼。有人认为,公益行政诉讼不要设“门槛”,法律监督机关、社会组织和任何公民、法人、其他组织只要认为行政行为违法,损害公共利益都可以起诉,有人则认为公益行政诉讼目前只应限于环境保护、食品安全等有限领域,原告则应只限于检察机关。笔者认为,修改行诉法,对公益行政诉讼目前可只规定原则、制度,范围和起诉主体则留待今后具体法律、法规去逐步规定。这样,可能会更慎重,更稳妥。
行诉法修改涉及的第六个重大问题是关于行政诉讼是否可以引入调解的问题。现行行诉法是禁止行政诉讼调解的。目前大家都感觉到行政诉讼禁止调解不妥,不符合行政诉讼解决争议的性质、目的和功能,也不符合社会管理创新的要求和世界潮流。但怎么改,大家意见却不统一:有人主张有限制,有条件引入,有人主张无限制、无条件引入。笔者认为,行政诉讼毕竟不完全同于民事诉讼,行政诉讼引入调解还是应有一定条件限制的。例如对于法律规定了明确标准、范围、幅度、程序的行政行为,不能通过调解对之加以随意处分。鉴于行政法律关系不同于民事法律关系,双方当事人法律地位不完全对等,调解过程应设置一定规则特别保护相对人。否则,相对人可能慑于行政主体的权威而对侵权者的侵权行为“敢怒不敢言”,主动放弃抗争而与侵权者求和。
行诉法修改还涉及很多其他重大问题,要求得这些问题的较为适当的解决方案,需要学界、实务界和广大社会公众更多的参与,需要立法者与各方面更多的讨论、商榷、切磋。
 
【本文主要内容原载《法制日报》20111130
Chandler