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《行政强制法》在赋权与限权之间找平衡

作者:姜明安   点击量:3987

本报记者 徐伟 实习生 李活妙 周振兴

1月1日,《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)正式施行,这部历时23年才艰难出台的法律,被誉为把公权力关进笼子的又一推手。

北京大学法学院教授、宪法与行政法研究中心主任姜明安曾亲身参与包括《行政诉讼法》《行政处罚法》《行政许可法》《国家赔偿法》在内的20多部法律的草拟和制定工作。对于《行政强制法》,他同样参与了整个立法过程,对之有着特别感触。他认为该法对限制政府权力滥用和保护人权具有重要作用,对于中国建设有限政府和法治社会具有历史性意义。

强制停电停水已成过去式

时代周报:《行政强制法》被认为是建设法治政府、限制公权力的重大进步,它的主要意义是什么?

姜明安:《行政强制法》颁布意义重大,主要体现在三个方面:

第一,有利于规范行政机关的行政强制行为,推进依法行政。在此之前,行政强制行为一直比较乱,也比较滥。过去有几百个法律、法规都对行政强制作出规定,现在的《行政强制法》把它们整合起来,将行政强制措施确定为五类,行政强制执行确定为六类,对之进行了严格的规范。另外,过去的行政强制行为在实施过程中缺乏法定程序,比如强制拆迁,其催告期就很不一样,有的十天半月,有的仅两三天,使得相对人还没来得及准备就把他的房子给拆了,把东西毁了。《行政强制法》就是对这种强制行为进行约束和规范。

第二,有利于保护行政相对人的合法权益,保障人权。之前,由于很多行政强制行为引发了自焚、上访、群体性事件,公民的人身权、财产权被严重侵害,这个法律为了保护公民的权利作出了很多规定,如禁止夜间和节假日采取强制措施,禁止采取停电、停水、停气等强制措施。

第三,有利于改善政府形象,缓和社会矛盾,建设和谐社会。政府的强制行为没有法律规范,乱强制、滥强制,采取了很多野蛮措施,使得民众对政府产生了很大的不信任,政府形象受到破坏,这个法律的出台能够进一步规范政府行为。

时代周报:《行政强制法》与之前的《行政许可法》和《行政处罚法》被称为行政法典“三部曲”,它与后两部法律是一个怎样的关系?

姜明安:《行政处罚法》涉及到相对人的违法行为的责任,《行政许可法》涉及对行政相对人行为的规制,经过行政机关的审批许可才能够实施,而《行政强制法》是对前两者的保障。因为很多时候进行了处罚,但是当事人不执行,比如判决房子要拆,但是当事人不肯拆,或者罚款不交,这时候就需要强制执行。又比如生产假冒伪劣食品、药品,要对它采取强制措施关闭或整改,也需要强制执行。

可以说,《行政强制法》是其他行政行为的一个前置或后置程序,既可能在行政许可与处罚之前就采取强制措施,比如某人正在实施违法行为,正在制造假冒伪劣产品,还没对你进行处罚就要把他的行为制止,不然就会造成危害,这是一种前置行为,保障违法行为不能对他人的生命健康、财产、社会秩序造成破坏。有的时候,又可能是行政处罚、行政许可的一种后置行为,就是已经作出了行政处罚,但是相对人不配合,那就要采取强制行为。行政强制并不一定是相对人实施了某种违法行为,也可能是为了实现公共利益而采取强制措施。比如强制对特定人群进行艾滋病检疫,是为了防止他们传染给别人;又如在“非典”时期,把北大围起来,师生进出都要强制检查。

修了20多年的法律

时代周报:《行政强制法》制定前后经历了23年,它在制定的过程中遇到了哪些困难?存在哪些争议?

姜明安:最早启动制定《行政强制法》是1988年,因为1987年制定《行政诉讼法》,需要相应法律配套,就有行政处罚法、行政复议法、行政强制法。一部法律搞了二十几年才出来是很少见的,这个过程里面有几个困难。

第一难,是因为《行政强制法》涉及到既要维护公众利益,保护广大公民的生命财产安全和人身自由,所以需要赋予行政机关一些强制权力,保护公民的合法权益不受侵犯;但是又要保护相对人的权益,对行政强制进行必要的限制。

如果行政机关采取强制手段损害公民合法权益,随便拆人家的房子,关人家的厂子,扣人家的财产,那公民也没法活。既要赋予行政机关权力,又要控制这个权力,让权力不被滥用。这两者怎么去平衡,这个度怎么去把握,需要需要反复地研究、权衡。

第二难,涉及权力博弈。因为行政强制一部分由法院执行,一部分由政府执行,政府与法院的权力分配有很大困难。有些权力两家都想要,有些权力两家都不想要。比如强拆,政府部门说这个要由法院来执行,政府执行不了,法院则说这个我们不能搞,不能把法院的形象都搞坏了,那法院的权威就没有了。

第三个难题,就是政府本身的抵触,行政机关公务员有很大意见。他们认为,在采取强制措施时要开听证会,要经审批麻烦死了,很多事情没法管。他们认为把权力控制得这么死,没法开展工作,所以他们提意见,反映异议,形成阻力。

第四个主要是学者之间的争论。有三派不同观点,一派主张控权,想方设法把强制权缩小,不能给政府太多权力;一派主张要多给政府权力;以维护社会秩序,如打击假冒伪劣,还有一派保持中间态度。一些学者认为应像台湾一样把行政强制权都集中在一个机关来行使,像台湾法务部,在大陆可以让司法部来统一执行,法院来进行监督。所以,学者的矛盾分歧也很大。

时代周报:你全程参与这部法律的制定,最后审议通过的文本和你自己心中的理想文本是否有差距?还有哪些不尽如人意的地方?

姜明安:法律是妥协的产物,由多方力量博弈最后形成。我对这部法律也有一些不满意的地方,比如之前有对“进入住宅或营业场所”的规定,后来把它删掉了。开始我们写了,必须经过县一级的机关审批同意,派出所才能进入,后来因为怕写上去会影响行政机关有限的行政,又怕写得太详细了不好看,因为规定太严,政府没有办法实施,规定太松,就有侵犯人权嫌疑,最后就删掉了,我是不太同意删的。因为行政机关不可能不进入到住宅或营业场所,应该对这个行为有必要的规范,没有规定就会有很多麻烦。

另外,我主张裁执分离,房屋应不应该拆,工厂应不应该封存,要由法院裁决,但法院不能去拆房子或者关工厂,这应由行政机关来实施,但我的观点没被采纳。如果市、县政府要拆房子,法院肯定顶不住。法院是公民权益的最后一道屏障,如果政府拆房子,老百姓还能到法院去告,如果法院拆房子,老百姓就没有地方去告了,这样法院在老百姓心中的形象必定遭到破坏。

有法律不代表有法治

时代周报:2011年10月,国务院发表《中国特色社会主义法律体系》白皮书,表示中国特色社会主义法律体系已经形成,中国法治建设迈出里程碑式的一步。可是以江平教授为代表的一批法学家却认为中国的法治建设在退步,你如何看待?

姜明安:我认为,我们当前的法治环境跟“文革”和改革开放初期相比,还是有很大的进步,这是不可否认的。比如,过去我们在课堂上讲课,随时可能因为“政治错误”被学生告状,现在基本上不会了,因为有了法律的保障。

江老师所说的倒退的情况也有,主要是一些地方政府为了政绩,把法律丢在一边。一些地方一把手,根本不把法律放在眼里,随便就可以违反法律,还说那是“先行先试”,是“创新”。他们认为,如果不搞形象工程,GDP上不去,他们的领导就看不到他们的“政绩”,看不到政绩就不会晋升。我们的法律已经比过去完善很多,有了很大进步,但是更多问题是有法不依,一些“土皇帝”滥用权力,一些地方党委不在法律范围内活动,这给法治建设带来很多困难和问题。由于政治体制改革还不到位,选举制度还存在问题,这种情况难以有根本改变,我想江平老师指的是这种情况。

我们希望以后进一步加强保障法院独立性,法院敢于独立办案,敢于裁决,但现在法院要看政法委脸色行事,看地方当局的脸色行事,不然院长就可能当不成。所以,要进行政治体制改革、司法体制改革、干部制度改革,这是一个系统工程。

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