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姜明安论依法行政

作者:姜明安   点击量:4137

姜明安就依法行政有关问题接受《法制晚报》记者采访
《法制晚报》记者  付中  实习生王晓飞

针对当前行政立法、执法中的问题,著名行政法学家姜明安接受记者采访时坦言,我国目前与依法行政的目标还有相当大的差距。
    依法行政·
    改革
    决策、执行和监督应适当分离和相互制约

    FW:2004年,国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》。七年过去了,您认为我国在依法行政方面取得了哪些成绩?
    姜明安:《纲要》发布后,我国由“全能政府”逐步向“有限政府”转变,由管制型政府逐步向服务型政府转变,政府职能逐步限制为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个领域。
    这七年,国家对中央与地方及政府部门间的相互关系进行了较大调整,中央与许多地方政府都进行了“大部制”的探索,一些地方(如深圳)还进行了决策、执行和监督三权适当分离和相互制约的实验与探索,为进一步改革积累了经验。
    FW:为什么要做这种实验和探索?
    姜明安:这种探索北京也在搞,它和西方的三权分立不一样,但在法律精神上有相同之处,这就是以权力制约权力。
    权力过于集中就必然导致腐败,古往今来,太多的历史经验已经证明了这一点。
    我们的三权适当分离和相互制约,是在行政机关内部搞的。
权力过于集中就难保公正,例如,以往老百姓不愿意申请行政复议,因为觉得政府部门都是自己人在监督自己人,上级自然会庇护下级。现在一些地方专门成立一个复议委员会,让局外人比如一个北大教授去参与行政复议,老百姓可能就会认为有局外人参与,监督效果就不一样了。
    FW:在依法行政的其他方面还有哪些改革?
    姜明安:比如建立保障党委依法执政的制度。一方面要求各级党委自觉地在宪法和法律范围内活动,另一方面要求通过法律和制度理顺党和人大、党和一府两院的关系,包括领导与被领导的关系与适度的制约关系。只有领导而没有适度的制约,法治难以保障。
    此外还有完善人大监督机制。现在对行政法规、地方性法规和部门规章,既缺少专门的监督机构,也缺少健全的监督程序,一些违宪、违法的行政法规、地方性法规实施多年得不到纠正,最后导致社会矛盾激化,甚至引发群体性事件。

    依法行政·
    监督
    公开“三公”经费可以整治浪费、腐败

    FW:我曾经登录过香港某政府部门网站,发现公开的信息非常多,每月的财务收支精确到了一元,人事等事无巨细全都公开。内地政府信息能否公开到这种程度?
    姜明安:我相信未来会实现的。虽然这些信息有相当多的老百姓可能看不懂,但肯定有一部分人会去关注,甚至认真地研究,去发现问题。只要有这样的人存在,政府部门公开信息时才会认真、慎重,使其真正受到监督。
    现在一些地方存在“三公”经费浪费、腐败的情况,党中央、国务院最重要的治理措施就是推动政府各部门“三公”经费公开。
    香港地方小,实现信息公开较容易。内地地方大,情况复杂,不一定每一样信息都像香港那样公开,有些可能会保密,但总体上公开应该可以。就政府信息公开制度而言,目前的立法仅仅只是一个行政法规,还远远不够。

    总找“专业户” 听证会没意义
    FW:作为广泛听取民意的听证会,一直被指浮于形式。你认为听证制度有哪些地方需要完善?
    姜明安:首先是听证会的代表,如果是行政机关指定的听证“专业户”,凡事都赞成,那就没有意义了。
    其次是代表掌握信息问题。比如说油价,进口石油多少钱,炼油成本、运输成本等等,只有这些信息都向代表公开,他们才能够正确地提意见。而且这些信息至少要提前一周提供给代表,你提前一天给代表,人家根本没时间去思考。
    三是听证会反馈的结果和过程,应该作为政府决策依据。听证会的纪要,应该提交给进行实际决策的人大委员、政府领导,使他们能据此作出决策。否则,你在这里听证,他在那里决策,听证一点意义也没有。

    依法行政·
    执法
    组织人事部门问责难保公正
   
FW:近半年来,国内连出重大事故,官员问责再次成为热点话题。此外,被问责官员又悄然在其他部门担任领导职务的事件层出不穷。我们的问责制度存在哪些问题?
    姜明安:我国的官员问责主要存在主体不清和问责对象不明的问题。
    首先是主体不清的问题,问责主体应该是各级人大,同级政府内的组织人事部门容易偏向,问责起来下不了手。
    其次是问责对象的问题,问政府的责还是问政府部门的责?问上级政府的责还是问下级政府的责? 只问政府的责,还是同时问党委的责。现在的问题是媒体炒得厉害,就问政府的责;炒得不厉害,可能就会找某个部门来问责。问谁的责,应该有个标准。

    政治、行政、刑事责任区分不清
    FW:被问责官员,主要涉及哪几方面责任?
    姜明安:这涉及问责性质问题,包括政治责任、行政责任和刑事责任。
    政治责任是被问责者对事件本身没有直接过错,就像因山西矿难而引咎辞职的孟学农。负的是领导责任、政治责任,问责主体对应的应是人大,应由人大通过质询程序问责。
    行政责任,是被问责者对事件有过错,如行政上不作为。比如矿难很可能要发生了,人家把报告送到了你领导人的桌子上,但你没有及时处理,结果造成很严重的后果,你就要负行政责任,受到开除、降级、撤职等处分。
而刑事责任是指玩忽职守、受贿、贪污等,应由刑事诉讼法程序来处理相关责任人。目前这三种情况没有严格区分,比较混乱。
违法拆迁仍现,不是法律本身的错
    FW:《国有土地上房屋 征收与补偿条例》出台后,仍然发生过违法拆迁,引发出恶性案件。这是否说明条例有待完善?
  姜明安:我个人认为条例是有不完善的地方,但问题不在法律本身,而是由其他问题引发。首要问题是一些地方和部门的领导“重发展轻法治”。一些地方为了发展往往把法律放在一边,好的法律也没用。二是财政体制。现在的财政体制、税收很不合理,地方上税收少,而搞基础建设、医疗改革、社保养老都要钱,没钱政府只能卖地皮。要卖地就要先征地,政府要尽量少花钱征地,在拆迁过程中,就可能出现问题。三是干部考核的监审体制。我们考察干部主要是看他的政绩,GDP多少,修了多少高速,城市建设搞得多大。并不重视领导干部是如何依法执政、如何保护老百姓的权益的。谁愿意当一辈子县长,肯定都愿意往上走。这种制度就激励他只顾着搞政绩,制定再多的法律成效也有限。四才是法律本身的问题。人、财、物都在地方的手里,法院难于独立行使审判权。有个地方的法院判地方政府败诉,法官几个月都没发工资,因为“顶撞”了地方政府。这样的话,县委书记说这个地方要拆迁,法院怎么会说“不”呢?五是法院裁、执不分。应该搞判决、执行分开,执行由地方政府去办。法院是最后一条防线,你法官跑去拆人家的房子,以后老百姓还怎么相信你啊?如果是政府去拆房子,老百姓还能告到法院解决问题。
    最后是政治体制的问题。如何把党委纳入宪法和法律的范围内,这个方向已经指明了,但是没有具体的措施。现在有的地方已经在探索,比如湖南。

    依法行政·立法没有行政程序法实现不了法治政府
    FW:目前,我国 离《纲要》确定的依法行政、建设法治政府的目标还有多大差距?
    姜明安:应该说还有相当大的距离。如不采取得力的措施,未来三年要实现会相当困难。
    从观念上说,一些地方领导人有过分追求GDP的片面发展观和政绩观;体制上说,中央政府与地方政府之间,政府各部门之间职能和权限目前尚未完全理清,行政权运作改革尚不到位,一些地方党委“一把手”缺乏监督制约,滥用权力。
    在具体运作制度上,缺乏行政程序制度。
    目前,我们尚未制定规范整个行政行为的行政程序法。(注:行政程序法是规定行政主体实施行政行为的方式、过程、步骤、时限,调整行政主体与行政相对人关系的法律规范系统)
    没有它,行政机关大量的行政行为(如行政收费、行政征收征用、行政裁决、行政确认、行政给付、行政奖励、行政计划规划等)就缺乏程序规范,给官员留下了寻租、滥权、腐败的空间。没有行政程序法,法治政府的目标就不可能实现。
    FW:目前,我国有无制定行政程序法的立法计划?
    姜明安:未来三年,国家还不可能出台行政程序法,但应该做好立法的前期准备工作,力争能出个草案。
 
文/记者 付中  实习生 王晓飞   制图/李铭
 
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