您好,欢迎光临北大公法网! 中文版|ENGLISH|老网站入口

联系我们

北京大学宪法与行政法研究中心
地址:北京市海淀区颐和园路5号北京大学法学院四合院
电话:86-10-62760063
传真:86-10-62760063
E-mail:pkupubliclaw@126.com
您当前的位置:首页 > 法政时评

以法治理念推进社会管理创新

作者:韩大元   点击量:2009

  一、社会管理创新提出的背景


  党中央为什么提出“加强和创新社会管理”?


  这与我国当前面临的经济社会形势有直接的关系。我国正处于社会转型期。转型社会既是经济社会发展的重要战略机遇期,同时也会出现诸多利益冲突和矛盾,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化。当前,既是经济社会发展的战略机遇期,也是社会矛盾和纠纷的多发期,使得经济社会稳定问题日益突出,社会管理面临重大挑战。

src=/uploads/allimg/111201/0950562963-0.jpg


  改革开放以后,随着市场经济的发展,一方面,很多人有传统的“体制内”走到了“体制外”,由原来的“单位人”转变为“社会人”,很多问题由原来的单位解决变为了社会解决,很多人处于一种分散化、原子化的状态,尤其是在非传统单位体制中就业的人员以及农民工组织化程度低,相互之间形成一个“陌生人”社会。在“陌生人”社会,人际关系疏离、情感纽带缺失、内部关系松散、信任程度较低、社会制约因素相对较少,这也为社会管理带来了新的挑战。


  另一方面,市场经济的发展也启蒙和提高了公民的权利意识、公民意识和责任意识。人民群众要求扩大民主,实现社会公平正义。他们希望党和政府切实保障自身权益有,希望有更多渠道能了解、参与党和政府的工作。而互联网的兴起,加快了信息传递的速度,增加了透明度,公民的表达空间进一步拓展,给社会管理带来了新的挑战与难度。


  但是,由于传统的影响,我们在制约、监督公权力方面的制度积累与还不充分,思想理念、行动能力上也有不足。


  社会主义法律体系形成后进入更加艰巨的法治建设的任务,而从依法治国到依宪治国的转型要求更加完善的社会管理理念、机制与监督。宪法与国家、宪法与社会的关系。社会管理是宪法调整的重要内容,也是宪法实施的重要形式。30年宪法发展的基本经验与成就。如何从实施社会主义宪政的高度理解与评价社会管理创新的价值与意义。


  二、社会管理创新需要强化法治理念


  1、尊重和保障人权的理念


  人权是法治的真谛,是法治所要维护的核心价值。我国在1992年发布了中国第一个人权白皮书;2004年修改宪法,写入“人权条款”;2008年发布了第一份《国家人权行动计划》。尊重和保障人权,不但是我们国家宪法规定的基本原则,也是国家价值观的选择,是各项工作的出发点和落脚点,实质上就是落实以人为本的科学发展观。2010年3月,温家宝总理在十一届全国人大三次会议上作的政府工作报告中讲到:“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严,让社会更加公正、更加和谐。”有没有做到尊重人权、保障人权,是一个国家人权状态的重要标志,也是创新和完善社会管理、促进社会和谐稳定的重要内容。


  2、公平正义的理念


  公平正义就是通常所说的公正,一般来说,它反映的是人们从道义上、愿望上追求利益关系特别是分配关系合理性的价值理念和价值标准。温家宝总理曾说:“社会公平正义,是社会稳定的基础。公平正义比太阳还要有光辉。”要使社会成员能够按照规定的行为模式公平地实现权利和义务,并受到法律保护,实现社会成员之间的权利公平、机会公平、过程(规则)公开和结果(分配)公平。确保底线公平,实行最低保障、最低限度保护,并在发展的基础上逐步实现实质公平,通过司法公正保证社会公平正义的实现。


  3、民主参与的理念


  胡锦涛总书记强调,社会管理说到底是对人的管理和服务,涉及广大人民群众切身利益,必须始终坚持以人为本、执政为民。人民群众是社会管理的根本主体,社会管理创新为了人民群众,也要依靠人民群众,要充分保障他们的知情权、参与权、表达权和监督权。社会管理的主体是人民群众,政府的决策和举措要做到“问政于民、问需于民、问计于民”,使其社会效果更贴近其出发点和归宿点,要依法规制自身的行为,大力培育社会组织,激发广大人民群众通过民主方式有序参与社会管理的热情,提升社会组织的自治能力,实现政府与社会的良性互动与有效衔接。要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,就要在在发挥好党委领导核心作用和政府主导作用的基础上,发挥好各种社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用,充分调动人民群众参与社会管理的积极性、主动性、创造性,形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力。


  4、保障民生的理念


  从法治的理念出发,民生就是全体民众都能享有充足的物质生活保障,享有较好的精神文化生活,使全体公民都实现生存权和发展权。可以说,保障民生是法治的结果。贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨,不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,是社会管理源头治理的根本,也是社会管理创新的出发点和落脚点,使人民群众在社会生活中切实感受到权益得到保障、秩序安全有序、心情更加舒畅。


  三、以宪法理念认识社会管理创新中的法律问题


  社会管理创新是法治的具体化,法治是社会管理创新的保障。社会管理及其创新应当在法治的规范之下进行。社会管理需要法治化,法治需要丰富社会管理的内容。


  (一)和谐社会是否允许存在矛盾冲突


  社会管理创新的重要目标是实现和谐社会。和谐社会绝对不是一个没有矛盾和冲突的社会,而是看社会有什么样的化解矛盾的机制。和谐社会应当是一个能够理性对待并妥善化解各种矛盾和冲突的社会,达到使各方利益都得到表达和维护、不同利益主体相互理解和认同的和谐状态,并由此实现利益大体均衡的法治的社会。而要实现这种调节和均衡就必须靠“法”。因此,社会各阶层一定要有“法”的精神和信仰。


  当前社会,群众需求千差万别,利益主体日益多元化,利益关系错综复杂,社会问题各式各样,社会诉求机制不畅造成社会协调断裂,社会建设相对滞后造成社会控制整合相对不力,社会关系紧张导致群体性事件多发高发。要从源头上预防和降低社会风险,就要建立公众广泛参与的多维度的利益表达机制,为社会各阶层提供顺畅的利益表达制度平台,形成规范的对话、协商和处理问题的反应机制,立足于处置“第一时间、第一现场”,真正从源头上预防和降低社会风险。在处理矛盾和问题时,应以民意为导向,最大限度地保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权,使“维稳”的思路从“保稳定”转变为“创稳定”。


  (二)社会管理能否突破法律搞“创新”


  社会管理创新会建构新的社会管理机制和制度。其中,必然有一部分核心的和重要的机制、制度要求以法律的形式固定下来,通过法律的强制力保证社会管理新格局的长期稳定和有效。这时的社会管理创新,需要法律发挥制度保障的作用来巩固创新成果。


  同时,社会管理创新既然是“创新”,就可能与现有法律制度中某些法律、法规存在冲突。这些法律、法规因社会情势变化而显得不合时宜,失去了价值指引的作用。那么,社会管理能否突破现行法律法规?


  对此要强调,创新不是刻意突破现有法律的界限,而是更好的维护法律、执行法律。社会管理创新必须在尊重法律的前提之下进行,不能以法治的名义突破法治去搞所谓的创新。如果出现法律、法规滞后的情况,在它们被修改和废止前,社会管理创新不应以违法为代价而贸然进行。违法的创新行为也许能获得短期的效应,却腐蚀着法治大厦的基石,将损害整个法治建设事业。所以,当社会管理创新与不合时宜的法律、法规发生冲突时,最合适的解决办法是,根据实际情况尽快修改或者废止上述法律,打通管理创新的法律通道,让具有正确价值取向的创新行为在合法的轨道上运行。只有这样,才能实现社会管理创新法律效果与社会效果的统一。


  在具体工作中,还有一种习惯于以政策、具体办法或领导指示来变通执行法律、法规的倾向。这种情况是否符合法治的要求?这也许在特定情况下比较容易处理社会问题,但是严格来说,法治要求所有的公权力行为要有法律的授权,在法定职权范围内进行;同时行为方式、范围、幅度等,都要符合法律规定和法律的精神。维护法治秩序的社会管理制度框架,其实质是要保障人民群众的权利,保障公民有正常的参与渠道。


  (三)社会管理创新是否是扩张政府权力


  我国建设法治国家的进程是采取政府推进型的法治建设模式。有的同志认为,加强社会管理就是扩张政府权利。这种看法是不符合社会管理创新的要求的。社会管理不同于政府管理。社会管理的一个重要功能是形成一个政府、社会与市场三者相辅相成的、系统的、完善的、健全的架构,而不是其中单一主体权力的无限制扩张。政府权力应当有宪法和法律的依据,而不能无限制的扩张,否则要承担违法责任。政府不可能包打天下,包揽所有社会管理事项,而是需要多元化的治理主体,把该由市场做的事还给市场,把该由社会做的事交给社会,清晰界定政府、市场和社会的职责,发挥好各自的作用。正是基于法治和政府有限的理念,胡锦涛总书记强调,在加强党的领导、政府职能的同时,还要强化各类企事业单位社会管理和服务职责,引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力,支持人民团体参与社会管理和公共服务,发挥群众参与社会管理的基础作用,完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。


  实践中有人还认为,社会管理创新的目的只是形成稳定的社会秩序。这种看法片面地理解了“秩序”这一理念,在理念上还未彻底摆脱计划经济的痕迹。“秩序”表面上看起来是有良好的社会治安、稳定的社会环境。但是,形成社会稳定的方式和落脚点,应当在于保障人民群众的基本权益。在这样一个目标价值取向当中,应当强调公平、正义的重要意义,强调通过沟通、说服、协商推进工作的方式。因此,在当前建构社会管理体系的实际工作当中,要将维持社会秩序的理念,转变到更深层的以维护保障人民群众作为社会管理的核心价值上。


  (四)正确看待民众的利益要求和维权行为


  民众合法的利益诉求应当得到认真对待和切实维护。表面上看,社会矛盾主要是利益问题,虽然多数可以通过经济手段化解,但其实质在于民众的基本权利没有得到起码的尊重和充分的保障。


  实践中还有一种观点认为,随着经济的不断发展,当前的问题可以得到全部解决。但是现实是,我们现在的经济有了巨大的发展,社会问题不但没有减少,相反新的矛盾和问题却在不断增多,这说明了加强和创新社会管理的重要性,充分发挥社会协同、公民参与的作用,强调社会、公民、社会组织的共同参与。


  对于民众的利益要求,政府应当认真对待,如果对民众的权利不当回事,即使民众的利益看起来没有受到直接损害,或者损害不大,其后果也是严重的。


  最近几年,民众对自己的正当权益越来越重视。当合法权益被政府等侵害的时候,如果不能得到合理回应和有效解决,比较容易出现群体维权事件,甚至出现跨地区、跨阶层联合维权的趋势。之所以出现这种情况,原因在于正当的利益诉求被忽视甚至压制,民众的参与权、表达权没有被重视,只好采取极端手段。一般来说,维权群体维护的都是自己的切身利益,而且大多不是无理取闹,几乎没有因意识形态或政治因素而形成的“维权”群体。政府要重视他们的诉求,而没有必要过度紧张。而在一些地方,不少官员认为“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”,出于“稳定压倒一切”的考虑,就越重视。社会和谐与社会稳定应当是一种正比例关系。社会管理的终极目标是使人民群众的合法权益得到最大限度的维护,使人人都享受和谐状态。创造和谐社会,就应当在法律范围内维稳,以保障人权为基点。


  (五)科学把握民意,正确看待民意,及时回应民意


  民意体现的是大众的普通理性,反映的是社会上较多部分人的共同看法。在社会管理中,应当科学把握民意,正确看待民意,及时回应民意。一方面,社会管理归根到底是对人的管理,要以人为本,以民意为重要导向和工作重点。要最大限度地畅通社情民意渠道,顺应民意,保障民权,使社会管理决策真正符合人民群众的意愿和需求。另一方面,要慎重辨别民意。在网络环境下,发表言论比较自由方便,对于某些公共话题,民众的看法有时会被有意的引导。对此,要认真辨别。检验民意是否真实的一个基本标准是,民意是否符合人权保障的理念,是否维护人的尊严、公正、法治等基本价值观。不论媒体或网络体现的民意是否真实、合理,我们都要及时回应,而且要以开放的心态、宽容的心态去对待。


  在司法裁判中,判决与民意之间往往存在一种紧张关系。一般认为,民意体现大众的普通理性,其基本出发点是对判决公正、不偏私的期待;判决则体现法官在程序中所特有的技术理性。大众化与专业化之间,难免会有落差。有的时候,民意会对案件结果起到重要影响。如果无视民意,司法裁判可能会受到公众舆论的一致批评。但是,平民化思维方式的着力点在于情理或者功利性的算计,它只能因事制宜,不具有长久的科学性。尊重民意不能舍弃司法的专业理性和公正执法,要在民意与司法专业理性中寻求合理的平衡。要以法治的方式,合法、合理地维护司法的公平、公正、权威,提高全社会的法治意识。


  四、维护宪法权威是推动社会管理创新的基础


  以法治理念推进社会管理创新,需要以宪法为根本,社会管理服从法治框架,管理创新遵守法律规定。


  在法治理念中,要突出宪法理念。从一国法律体系的效力位阶而言,宪法在一国法律体系中位阶最高、效力最强,是所有法律的立法依据和基础。从宪法蕴含的民主、人权、法治、和谐等价值而言,民主是执政的基础,人权是执政的目的,法治是执政的保障。依法治国首先要依宪治国,依法执政首先要依宪执政。所谓依宪治国、依宪执政,是指执政党依据宪法的规定、宪法的精神和原则治国理政,按照宪法的逻辑思考和解决各种社会问题,汇集利益,表达要求,制定政策。从宪法的角度说,依宪执政是依法执政的本质要求,依法执政的法首先是宪法,依法执政的核心与前提是宪法。依宪治国、依宪执政,不能反其道而行之,不能把宪法作为一种治理国家、管理社会的工具或武器,而应在日常工作中树立宪法权威,自觉地遵守宪法,严格按照宪法设定的权力范围、确立的原则行使权力。


  宪法体现了尊严、规则、法治等社会共同体的基本价值,是实现科学决策、民主决策的规范基础。在现代社会中,宪法一方面是国家基本法律秩序的基础,而另一方面又是公民的基本生活规范。宪法的核心精神是规范公共权力运行以保障公民基本权利的实现。宪法确认的公民基本权利是一种客观的价值体系,是整个法律秩序的价值判断的原则性规范,是公共权力所应追求的基本目标。


  处理社会现实问题要有宪法意识。宪法意识是人们对宪法精神与基本内容的理解、认同与情感。在现实生活中,存在着一些违反宪法、不尊重宪法的现象,在有些地方这种现象比较严重。有人在实际生活中感受不到宪法的社会价值与功能,认为宪法是可有可无的。这是错误的看法。我国社会正处于转型时期,政治、经济、文化体制等诸多方面都面临改革,改革意味着对各种利益关系进行调整,会产生各种矛盾和冲突。面对社会现实与宪法价值的冲突,符合法治精神的做法是,在通过法定途径做出调整之前,决策者不能以现实的合理性为由随意突破现行宪法体制的框架,否则就会破坏既有的宪法秩序,损害宪法的权威,最终不利于维护人民的根本利益。


  严格遵守宪法和法律,是政法机关在社会管理创新的根本方式。通过司法机关的个案裁判,公正地化解当事人纠纷,实现个案正义的法律效果,进而实现社会正义的社会效果。推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,其基础是前提是严格公正执法,树立社会主义司法的权威。在化解社会矛盾的路径上,目前全社会还没有完全形成“法制轨道内解决矛盾冲突”的共识,要做到让民众“信法不信权”、“信法不信访”、“信法不信闹”,还需深化司法改革,以《宪法》为根本,约束公权力,一方面将政府所有权力行使都纳入宪法的轨道,保障人民的基本权利,并由此赋予政治权力的正当性;另一方面要尊重和维护司法权威,保障司法机关依法独立行使司法权。


  《宪法》第126条明确规定,“人民法院依照法律独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第131条规定,“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这两条宪法原则强调司法机关依法独立行使职权,体现了司法的本质和规律。司法是一种判断,独立行使司法权是由宪法和法律思维的逻辑决定的。司法机关要遵循司法原则和原理,例如法律不溯及既往、罪刑法定、非法证据排除、无罪推定、当事人不得自证其罪等法律原则。


  尽管我们强调“能动司法”,但是能动不是盲动,必须在遵守社会主义司法的基本规律的前提下进行。比如“大调解”工作体系是在党委和政府的统一领导下,以人民调解为基础,以行政调解和司法调解为纽带,运用多元化的、相互衔接的、创新的工作方法,以实现化解社会矛盾为目的的新型工作体系。它有助于推进多元化的纠纷解决,但法院不能片面追求“零判决率”,检察院不能片面追求“零无罪判决”或者“低无罪判决率”,它会束缚审判和公诉工作的正常开展。


  我国现行宪法第135条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”现行《刑事诉讼法》第7条做了相同规定。宪法第135条不仅涉及法院、检察院和公安机关之间的权限界定问题,在实践中,该条的运作状况对三机关的职权和职能进而对公民权利保障产生了实质影响。


  “分工负责,互相配合,互相制约”原则是一个完整的逻辑和规范体系,“分工负责”体现的是它们的宪法地位,表明地位的独立性和权力的有限性;“互相配合”体现的是工作程序上的衔接关系;“互相制约”是三机关相互关系的核心价值要求。“分工负责,互相配合,互相制约”不是一种内部循环结构,也不是三机关权力的平分秋色,而是突出三机关各自职权的独特性,体现出两种服从关系:在价值理念上,效率服从于公平,配合服从于制约;在工作程序上,侦查服从于起诉,起诉服从于审判。


  法院、检察院和公安机关的关系是我国宪政体制中的基本问题,涉及到司法职权配置、司法程序运行和司法独立等基本制度,对于维护人民根本权益、保障社会和谐具有重要意义。宪法第135条对三机关关系作出明确规范,既是对新中国成立后长期实践经验的总结,也是对宪政发展规律的客观反映。当前,司法体制改革的目标是规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,其核心在于调整司法职权配置,加强权力监督制约,促进司法独立。司法改革应当在宪法框架内进行,解决司法的体制性、机制性、保障性障碍,并在宪法这一共同价值观基础上稳步推进,以合宪、依法的方式解决司法体制中的问题。


  作者简介:韩大元,中国人民大学法学院教授、院长,中国宪法学研究会会长。


来源: “社会管理创新与法治”论坛 | 来源日期:2011-11-28

责编:Wang