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没有大学章程,就没有大学自主权

作者:湛中乐   点击量:4001

  ●各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校。尊重学术自由,营造宽松的学术环境。


  ●建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,构建政府、学校、社会之间新型关系。


  ●政府及其部门要减少和规范对学校的行政审批事项,依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。


  ●落实和扩大学校办学自主权,高等学校按照国家法律法规和宏观政策,自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务。


  ——国家中长期教育改革和发展规划纲要


  我国高校治理存在三大问题


  在我国,由于受计划经济的巨大影响,在大学内部管理中,传统的行政管理模式并没有实质性的改变,行政职能泛化、行政级别分明,大学的学术品行得不到显现。


  我国高等学校的治理现状存在着诸多的问题,与现代大学制度的要求存在极大的差距,其中最主要体现在以下三个方面:


  1、责权不明确,教代会监督权弱化


  《高等教育法》虽然规定了党委和校长的职责范围,在具体的管理活动中,校长与党委存在着职能交叉、重叠的现象。


  另外,《高等教育法》第43条规定:“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,依法保障教职工参与民主管理和监督,维护教职工合法权益。”


  然而,在实际运作中,教代会对校党委决策权的监督,以及对高校行政权的监督都还存在问题。


  2、学术权力与行政权力失衡,学术权力不断萎缩


  加拿大学者许美德将“学校自治”和“学术自由”作为西方大学的基本价值取向,并指出其作为“历史遗产的组成部分被延续下来”,大学组织的意义首先应该是作为“专门化”和“学术性”组织,其次才是行政组织。


  但是在我国,由于受计划经济的巨大影响,在大学内部管理中,传统的行政管理模式并没有实质性的改变,行政职能泛化、行政级别分明,大学的学术品行得不到显现。


  3、学校、院、系权责不对等


  目前,我国大学校、院、系的直线职能式组织结构,基本上属于行政系统和生产企业沿用的科层式管理体制。


  这种以“贯彻执行”为主要内容的行政管理体制,用来管理谋求研究创新和高学术水平的大学就显得很不适应,其结果往往和预期目标相差甚远。


  其弊端是十分明显的;一是校领导陷于具体、琐碎、繁重的行政管理事务中,难以集中精力考虑涉及大学长远发展的重大事情。


  二是院系权力小、责任大,既违背权责对等的管理原则,也不利于调动院系参与大学治理结构的积极性。


  三是纵向的信息传递渠道导致信息传递过程受阻、内容扭曲。


  四是过于强调等级秩序和层次,不利于调动广大教职员工参与大学治理结构的积极性,不利于形成平等、宽松、自由的学术环境,不利于形成民主监督、权力制衡的机制。


  大学章程对大学治理至关重要


  在美国,无论是公立高校还是私立高校,一般都有由大学权力机构(一般是学校的董事会),根据大学设立的特许状或地方政府颁布的教育法律法规,而制定的大学章程。


  要理顺高校内部治理关系,就必须建立适应大学发展的组织管理制度。


  大学章程通过规定学校的办学理念和特色、学校发展目标和战略,校内各种关系、学校的领导体制、治理结构、管理模式,教职员工的权利和义务,学生的权利和义务等重要内容,回答包括现代大学治理等在内现代大学制度的核心问题,为大学依法自主办学提供可行的自治规范。


  世界一流大学都有自己的大学章程。


  德国


  大学是由国家设立的间接执行国家任务的公法人,有权依据国家法律的授权为管理自己的事务制定规章。


  1737年成立的哥廷根大学的哲学院章程规定“所有教授,只要不涉及损害宗教、国家和道德的学说,都应享有教学和思想自由这种责任攸关的权利。”


  这是德国第一次在法律的意义上申明学术自由的原则,被看做是德国大学史上的一个里程碑。


  英国


  大学章程规定了政府如何介入,在什么范围内介入和在多大程度上介入大学治理,规定了社会有责任参与,在什么范围内和在多大程度上参与大学治理,大学如何适应社会发展的要求和保持大学自治,学术自由中间取得平衡。


  大学章程规约的大学治理结构,主要包括社会参与的发展决策机制、校长负责的行政执行机制、教授治学的学术自由机制、监督分离的财物安全机制、程序公平的人事管理机制等。


  美国


  无论是公立高校还是私立高校,一般都有由大学权力机构(一般是学校的董事会),根据大学设立的特许状或地方政府颁布的教育法律法规,而制定的大学章程。


  基本内容,一般都明确了大学的理念、办学宗旨、办学目的或培养目标,规定了大学的名称与校址、内部管理体制、大学重大事项的决策程序、举办者与大学之间的权利与义务、校长的权利与义务、教师的聘任与管理、教学事务及教师的学术权力、学位的授予、学生事务、经费来源、财产与财务制度、章程修改程序等重大事项,尤其规定了董事会及其下属各个委员会的组织构成、成员的选举与任用等大学决策的方式与程序,因而成为规范大学运作的纲领和法则。


  我国大多数高校没章程


  在我国,一般认为现代大学治理的构架包括两个层面,即宏观层面和微观层面:前者是指学校与外部的关系,包括政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学;后者是指学校内部关系,包括党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。


  就其核心而言,就是在政府的宏观调控下,通过制定大学章程,明确大学与政府的关系,使大学成为具有一定办学自主权的真正独立法人,独立面向社会,依法自主办学,实行民主管理。


  根据《教育法》、《高等教育法》以及相关的法律法规、政策性文件的有关规定,大学章程应该通过规定学校的办学理念和特色、学校发展目标和战略,校内各种关系、学校的领导体制、治理结构、管理模式,教职员工的权利和义务,学生的权利和义务等重要内容,回答包括现代大学治理等现代大学制度的核心问题,为学校依法自主办学提供可行的自治规范。


  《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出,完善中国特色现代大学制度,要加强章程建设。各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校。


  由此可见,依法制定学校章程并严格依照章程治理,既是法律对每一所高校的基本要求,也是大学设立、运行、发展合法性的前提。


  换言之,没有章程,大学就不符合法律的要求,就不能设立大学。大学章程作为大学精神的集中体现和大学行为的总规范,实际上是法的治理模式、法的精神和法律条规在一所大学的进一步延伸和具体化、个性化。


  然而,与此极不相称的是,我国1600余所公立高等学校中,至今仅有吉林大学、上海交通大学、哈尔滨工业大学、延边大学、南昌大学等不到30所高校制定了章程,绝大多数高校包括北京大学、清华大学、中国人民大学等国内著名的高校都未制定章程;已制定了章程的,也还不同程度地存在内容不科学、制定程序不合法、没有得到很好实施等问题。


  目前高等学校章程的缺失,不仅使得我国高等学校法人制度不完善,也使得《教育法》和《高等教育法》赋予大学的办学自主权没有真正落实。


  (湛中乐 北京大学教育法研究中心主任、博士生导师)


来源: 新京报 2011-04-09

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