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政府改革:从管理主义模式到参与式治理

作者:王锡锌   点击量:4065

  对“天下公议”的重视,一直是中国传统“治道”的规范。宋人林逋指出:“天下有公议,私不可夺;以私夺公者,人不服”。然而在具体的治理实践层面上,治道的规范在很大程度上仅仅是一种劝诫和呼吁。这种治道与治术的分裂延续了两千多年,在今天,我们能够弥合这种分裂吗?


  管理主义模式末路


  在政治和宪法的规范意义上,中国一直坚持“人民当家做主”。从这种规范起点出发,民主参与、民主决策、民主管理应当成为公共政治生活和行政管理的日常实践。然而,中国当下主流的行政决策和管理模式将民众主要作为决策和管理的对象,而非这一过程的参与者。我们可以将这种决策管理模式称为“管理主义模式”。


  “管理主义模式”的主要特征是:


  在理念上,党政机关被视为公共利益的代表,而公众群体和个人被视为具体的和个别的利益的代表;


  决策的组织结构是金字塔式的官僚科层制,决策者对自下而上的需求缺乏回应的动力;


  在日常治理的议程设置上,党政机关及其智囊团体主导议程设置,公众通过媒体以及公共舆论的压力来设置议程被限制在很小的范围之内;


  公众的利益被要求通过指定的渠道得到代表和表达(这些指定的代表和表达渠道往往因官僚化而堵塞),自发的组织和表达形式难以获得法律保护;


  党政机关往往通过政治动员和社会动员方式来塑造公众的政策偏好,较少根据公众事实上的政策偏好来施行政策和修正决策;


  政策反馈和纠错机制薄弱,公众只有借助上级党政机关的权威才能纠正本级党政机关的决策错误,而这种越级求助往往遭到压制;等等。 总之,这种模式的核心,在于将公共生活治理简化为决策者对人和事的单向管理。即便在计划经济时代,这一治理模式也已经显示出其痼疾:党政官僚集团本身成为最大的利益集团,对于人民群众的回应性微弱,并且滋生腐败。


  改革开放之后,在财政权力下放,引发地方政府财政收入和政绩竞争的背景下,管理主义的行政治理模式展现了其促进经济效率的一面。地方政府决策者展现出类似公司管理者的精神,在本辖区内动员一切资源来发展经济,这一现象被一些学者形象地称为“地方政府公司主义”。这使得中国经济在短时期内迅猛增长,但也付出了“社会公平”的代价:各级政府“甩财政包袱”导致公共服务萎缩、贫富差距拉大、环境污染严重、官员腐败加剧,等等。


  不难观察到,市场经济的发展以及由此带来的社会利益多元化,在凸显管理主义治理模式的弊端的同时,也悄悄地瓦解了其基础。对于“公共利益”的认知并不再像计划经济时代那样具有单一性和直观性,党政机关对于公共利益的当然代表资格,也日益难以被人接受;具有一定自主性的社会舆论空间正在成长,尤其是互联网的发展,大大降低了公众获得和交流信息的成本,为公众表达自己的利益诉求和政策偏好提供了新的空间。关切自身利益的公众也越来越多地提出政策批评,公民的结社权利也在扩大,公民的行动能力增强。


  相较于短缺经济时代,在社会财富极大增长的今天,一个开放性不足的政府更容易被特殊利益集团所俘获,滋生腐败,从而进一步引发公众不满,瓦解决策的正当性基础。


  参与式治理的兴起


  事实上,执政党与中央政府对于政治与行政改革的紧迫性,已有了清晰的认知。改革的方向之一,就是扩大公民的政治与行政参与,疏导社会矛盾,确认并落实公民知情权、表达权、参与权和监督权。


  社会转型所带来的社会结构变迁、权利时代公众主体意识的觉醒、现代社会对公共生活的“公共性”吁求,这些都从自上而下和自下而上两个方向推动了公众参与的兴起。一个“新公共运动”正初露端倪。


  其“新”主要表现在:其动因起于变化社会所带来的现实需求,例如,社会对民主法治、公平正义价值的强烈需求,而不是基于对乌托邦的迷思;其推动力既有政府自上而下的鼓励和推动,也有社会自发的、自下而上的参与和推动;其目标是面向公共生活中个体所关注的真实问题,而不是抽象的理念,是一种“生活政治”,而不是“革命政治”;其方式和形式主要是公众对公共生活的参与,是以个别化的、程序化的、有序的形式展开,而不是以往那种主要以集体行动、社会运动的方式进行。


  以有序公众参与为核心的“参与式治理”模式,具有以下基本特征:


  其一,在理念上,“公共利益”被认为是多元利益的合成,要认识“公共利益”所在,也必须认识到那些具体的个别利益。决策机关并不自然就代表了公共利益,需要以各种方式与公众交流、沟通以寻求和界定公共利益。


  其二,决策的组织结构仍然是金字塔式的官僚科层制,但在政策目标和干部考核指标中加入了公共服务、环境保护、社会稳定等内容。一些地方在干部考核程序中增加了民意测评、民意调查等程序技术的运用,地方党政决策者已有一定的动力对本辖区内公众的要求做出积极回应。如果在村民自治中已经运用的竞争性选举制度能在更高层级上得到运用,地方政府官员对于当地公众的回应性会进一步增强。


  其三,在日常治理的议程设置上,党政机关及其智囊团体与公众分享议程设置权力。公众通过一定的行政程序提交建议,或者通过媒体以及公共舆论的压力来设置议程。


  其四,在治理信息的获得和流通上,政务信息公开成为制度,党政机关被要求保障公众知情权,这使得截留政务信息变得日益困难;公众对于公共事务关注度提高,往往积极主动地向决策者提供关于自身利益的信息,决策者在决策过程中也日益重视公众自主提供的信息。


  其五,决策者在传统指定的利益代表和表达渠道之外,日益承认多元的利益代表和表达渠道。座谈会、协商会、听证会等临时利益代表和表达渠道得到重视与广泛运用。


  其六,公众对于政策的接受不仅被视为和政策执行成本相关的一个因素,而且是衡量决策质量的一个重要指标。


  其七,政策反馈和纠错机制加强。公众通过提交意见和舆论监督,有时候也通过其他机制(如行政诉讼和行政复议)来对决策错误进行反馈和纠正。决策机关将批评性的政策反馈视为改进决策的积极资源。


  参与式治理与封闭式管理主义最大的差异,是对于公众参与的态度。它是开放性的、包容性的合作,而不是封闭的、单向度的管理。公众被视为利益相关者,视为需要在治理过程中紧密团结、分享政策影响力的伙伴。而在封闭式的管理主义行政中,行政机关是治理主体,公众是消极的治理客体。


  体制变革的新思维


  我们观察到,“参与式治理”在许多地方的出现,并非理念设计的结果,更非自上而下的推广的产物,而是在应对具体的公共危机的社会博弈中脱颖而出的。这种自发性表明,“参与式治理”是行得通的做法,它与当下中国社会的具体情境存在着水乳交融的关系,同时也具有深远的前瞻性意义。


  首先是它的工具性意义。 就我们当下所处的历史时期而言,对于社会矛盾化解和社会稳定,“参与式治理”尤其具有“救急”的意义。 自从新世纪以来,中国进入了一个社会冲突高发期,“群体性事件”数量急剧上升。值得注意的是,群体性事件的增长并不是中国经济发展缓慢或者衰退的结果,而是经济增长过程中公共政策出现偏差的结果。在很长一段时期内,各级政府为了追求GDP和财政收入最大化,一方面,将一些必要的公共服务当做财政包袱甩掉;另一方面,其政策往往向某些特定的群体倾斜。这就使得某些社会群体的利益长期受到漠视,旧账未了,新账又添,长此以往,矛盾越积越多,就在某些局部爆发出来,形成公共危机。这就需要改革行政决策机制,为长期以来被漠视的社会群体提供参与行政决策的渠道,让他们通过提升与自身切身利益相关的政策的质量来改变自身的处境。这一点恰恰是“参与式治理”的核心关怀所在。


  就未来而言,“参与式治理”的适用性将日益增长,其扩展与城市化进程密切相关。城市地区工商业发达,社会利益多元化程度较高,信息化程度和教育程度较高,公民个体的行动能力较强,同时由于居住密集,集体行动所造成的社会影响力也更大。城市的政府也最容易体会到决策信息不完整和政策接受度低下所造成的反弹的严重性。可以说,城市化使得“参与式治理”的扩散变得更为顺利。此外,还应该指出,随着经济和社会的发展、城乡生活方式差异的日益缩小,在治理模式上差距也将逐渐缩小。


  其次,“参与式治理”还具有公共教育功能。任何一种政治生活方式都会造就与自身相适应的“政治人”, 在此意义上,政治生活本身就具有一个教育的维度。“参与式治理”就是倡导从那些与公民个人利益切身相关的微观领域入手,引入公民参与的实践,扎实地培育公民的政治认知和政治行动能力。对于公民来说,这本身就是一种自我治理的政治教育,使得他们从消极的被治理对象,成为积极的、有判断力的现代国家国民。这种政治人格的塑造,本身就是现代政治的目标之一,因而具有独立的价值。


  中国已经牢固确立起“主权在民”的正当性,更是提出了“人民当家做主”的口号。然而在具体治理层面,公民参与治理的渠道却受到诸多限制,壅塞不通。一个常常被提及的理由是,老百姓还不具备足够的自我治理的能力,需要政党给予监护。 然而自我治理的能力并非天生的,而是在自我治理的实践过程中逐渐培育起来的。


  再者,更为重要的是,就中国的行政和政治改革来说,“参与式治理”能够提供一套稳健的操作方案,促进改革有序推进。


  中共十七大报告提出扩大公民有序的政治参与。就目标而言,要扩大公民的政治参与;但就手段而言,应当是有序的,不能出现发展中国家常见的秩序动荡。“参与式治理” 本身就是一个“有序参与”的方案。它着眼于宏观民主,从微观民主开始努力。它首先是一种“增量改革”,以既有的政治和行政组织为基本平台,逐步扩大公众的参与,逐步对一些结构性的限制做出调整。在操作上,“参与式治理”也具有相当大的弹性,可以根据不同地方的实际情况来做出调整。扩大参与和行政组织的理性化同步进行,一方面发挥行政官僚的知识和能力优势,另一方面也尽可能地利用公众的智慧来改善行政治理。


  对于中国当下社会情境而言,“参与式治理”既是传统“治道”的规范要求,也是当代社会治理的可欲方案,同时更是渐进改革的可行路径。


  王锡锌为北京大学法学院副院长、北京大学公众参与研究与支持中心主任


来源: 《中国改革》2011年第4期
本网编辑:SunRising