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姜明安论中国法律体系之行政法体系

作者:姜明安   点击量:5036

专访北京大学法学院教授姜明安:
行政立法:总体完备,仍缺《行政程序法》
 
 
对话人物:姜明安  北京大学法学院教授,参与起草《公务员法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政许可法》《行政复议法》《立法法》等重要法律,参与一百多部法律、行政法规和规章的立法咨询、论证工作。
    采访记者:《新京报》记者赵继成
 
第一部分 行政法的地位
 
新京报:行政法在整个国家的法律体系中处于什么地位,怎么评价它的重要性?
姜明安:有人曾这样划分法制时代:古代社会是刑法的时代,刑法在整个法律体系中占主导地位,法的功能主要是治民,维持统治秩序;近代社会是民商法的时代,民商法在整个法律体系中占主导地位,法的功能主要是调整社会经济关系,维持市场经济秩序;现代社会是行政法的时代,行政法在整个法律体系中占重要地位,法的功能主要是规范公权力和保护公民、法人和其他组织的权利,维护民主政治和市场经济秩序。
 
新京报:为什么现代社会是行政法的时代?
姜明安:首先从法的数量上看,行政法在整个法律体系中所占比重最大。我们国家有两百多部法律,其中一百几十部都是行政法,占70%,不管是治安管理处罚法、土地管理法、食品安全法、药品管理法、还是教育法、体育法、广告法等,都是行政法,更不要说行政诉讼法、行政许可法、行政处罚法等典型行政法了。至于数以千计和数以万计的行政法规和行政规章,则更是90%以上属于行政法。
另外,从法的功能上讲,行政法主要是规范公权力和保护人权的。一个国家是否先进,是否强盛,主要看两个方面:一是是否以人为本,一是政府是否依法行政。市场规则制订得再好,如果政府腐败、无能,整个国家不可能发展。近代以后我们中国落后,主要原因就是政府腐败,从清政府到国民党政府,都是政府腐败。而政府腐败的重要原因就是没有行政法规范公权力、监督和制约政府官员。改革开放前,我们国家走了很多弯路,例如搞文化大革命,也是因为公权力不受约束。如果有行政法,走民主程序,决策经过论证,听证,还能搞起来吗?
 
新京报:很多人对此的理解主要是宪法的缺失?
姜明安:宪法是国家的母法,是对国家基本制度的整体性规定,宪法的很多具体制度,都要靠行政法来落实。比如宪法规定了公民申诉、控告、检举权和权益受政府侵害有获得国家赔偿的权利,但如果没有行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法,公民这些权利就难以实现。再比如,宪法规定了公民有批评政府机关的权利,有言论自由、出版、结社、集会自由等权利,这些权利都要依法行使。依什么法呢?当然是行政法。因此,行政法是活的宪法,是动态的宪法。没有行政法,宪法在一定意义上就是一纸空文。我们国家改革开放三十年来取得的伟大进步,与行政法的发展是密不可分的。
 
第二部分 行政法的现状
 
新京报:行政法的法律体系主要包括哪些内容,目前立法到了什么阶段?
姜明安:行政法主要包括三大板块,第一大板块是行政组织法,第二大板块是行政行为法,第三大板块是行政法制监督、救济和责任法。
行政组织法包括三方面的内容:行政机关组织法、编制法和公务员法。目前我国行政机关组织法方面,已有了国务院组织法,还有一个地方各级人大和政府的统一组织法。但没有具体的各级政府组织法,比如省、自治区、直辖市级政府的组织法、市、县级政府的组织法、乡、镇级政府的组织法;国务院各部门的组织法目前也没有制定出来,如公安部、卫生部、民政部、建设部等30多个部门都还没有组织法。现在是以“三定方案”或“三定办法”代替。由此带来很多问题:互相扯皮,有利的事情大家抢着干,无利的事情互相推诿,老百姓办事,政府部门相互“踢皮球”。我国在行政机关组织法方面的立法任务还非常繁重。
    行政编制法和公务员法方面,现在有了国务院编制条例、地方政府编制条例和公务员法,应该说比较完善了。
 
新京报:行政行为法包括哪些内容?
姜明安:行政行为法包括行为实体法和行为程序法。行政实体法主要是指部门行政法。如公安领域有警察法、治安管理处罚法、禁毒法、消防法、枪支管理法等;教育领域有教育法、义务教育法、职业教育法、民办教育法、高等教育法等;医疗卫生食品领域有传染病防治法、食品安全法、药品管理法、职业病防治法等。有一百几十部法律。但缺项也还有不少,如教育领域的考试法、学校法等;医疗卫生食品领域的精神卫生法、保健品法和传统食品保护法等。至于公民基本权利和政治领域的出版法、结社法、新闻法、政务信息公开法、个人信息保护法、公职人员家庭财产申报法等更是缺项较多。
行政行为程序法是最重要的,包括一般行政程序法(行政程序法典)和行政程序单行法。一般行政程序法就像民法通则一样,适用于所有部门(如公安、民政、教育等)、所有类型(如许可、处罚、强制、裁决等)的行政行为。行政程序单行法则只适用于某一部门或某一类型的行政行为,如仅适用于行政处罚的行政处罚法。目前我国一般行政程序法(行政程序法典)还没有制订出来。行政程序单行法已有行政处罚法和行政许可法,行政强制法今年即将出台(已经三审),尚缺的重要行政程序单行法还有行政收费法(行政收费是个很重要的行政行为,如土地出让收费、矿产开发收费等在很多地方几乎占财政半壁江山)、行政征收征用法(如土地和房屋等不动产征收)、行政裁决法(如商标、专利等知识产权纠纷裁决、医疗纠纷裁决、土地使用权纠纷裁决等)、行政给付法(如各种社会保障费发放、保障房分配、救济、补助款发放程序等)。
 
新京报:行政法制监督、救济、责任法包括哪些内容?
姜明安:首先是行政诉讼法,老百姓受了政府的欺负,可以去法院告政府,这部法律是1989年制订的,是中国行政法治发展的一个非常重要的里程碑;还有2006年制订的各级人民代表大会常务委员会监督法;还有行政监察法,去年刚刚完成修订;还有行政复议法、国家赔偿法、审计法等,这些共同构成了对政府行为的监督和对老百姓的救济。目前我国这部分法律制订的最为健全,接下来主要是修改和完善的工作。
 
新京报:行政法的立法工作总体上进行到了什么阶段?
姜明安:三大板块的框架已经搭建起来了,行政法的法律体系可以说初步形成。但是,还有很多工作要做,如各种政府机关的组织法、行政收费法、行政征收征用法、行政裁决法、行政给付法都有待制定,当然,最重要的是统一的行政程序法,要加快推进立法步伐。
 
第三部分 行政法的变迁
 
新京报:我们国家的行政法治发展经历了怎样的变迁?
姜明安:我总结为四个阶段:第一阶段(1949-1957),是行政法的初创时期。这段时间,既制定各种行政组织法,又颁布各种行政管理法规,同时设立行政法制监督机构。但当时对行政法的认识并不是很深刻,并没有把它与民主政治密切地联系起来。比如,当时虽然颁布了大量的行政管理法规,但由于在行政管理领域,领导人的指示在传统习惯上占有最优地位和具有最佳效力,从而人治并不曾完全为法治所取代。当时虽然建立了对政府机关及其工作人员的监督制度,但公民尚不能到法院去控告政府机关的违法失职行为。
    第二阶段(1957-1978),是行政法发展缓慢、徘徊、停滞和倒退的时期。1957年开展“反右”运动,开始批判“法律至上”。以领导人的指示而不是以法律作为办事的依据。甚至看领导人的眼色行事,凭猜测揣摩领导人的意向行事。1957年以后,有法可依逐渐向有法不依、无法可依,以至向完全不依法而只依政策、依指示办事转化。行政法制逐步被取消。
第三阶段(1978-1989),是行政法制重建和走向发展的时期。十一届三中全会第一次把民主和法制提到了重要的地位。这段时期做了几项工作,包括恢复原有法制;通过“八二宪法”,确定行政法制的宗旨和发展方向,比如重新确认和发展了以“法律至上”为核心的行政法治原则,重新确认和发展了一定的职权划分与制约原则等
第四阶段(1989至今),是行政法快速发展和模式转型时期。包括在行政管理领域确立依法行政原则;制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《公务员法》、《行政监察法》、《政府信息公开条例》等一系列重要的法律法规;健全了行政程序法制,最典型的是1996年的《行政处罚法》和2003年的《行政许可法》,两部法律规定的各项行政程序制度:如出示证件,表明身份制度,告知和说明理由制度,听取当事人陈述、申辩和听证制度等,具有重要意义。
 
新京报:这里面哪些立法事件具有特别重要的意义?
姜明安:1989年,第七届全国人大第二次会议通过独立的《行政诉讼法》,正式确定“民告官”的行政诉讼制度,对推动我国的法治起了重大作用。1949年之后,“五四宪法”虽然规定民可向有关机关告官,但并没有直接规定民可以到法院告官。直到上世纪八十年代以前并没有建立真正规范化的“民告官”制度。法律的实际运作仍然是只允许“官告民”,而不允许“民告官”。直到《行政诉讼法》出台,“民告官”制度得以确立和发展,促进了行政机关依法执法,增强了公民的权利意识和民主法治观念。
还有《国家赔偿法》的出台,长期以来,我们一直认为,人民政府是全心全意为人民服务的,不会侵犯公民权益,即使有侵犯情形发生,也是公职人员的过错,不是政府和国家的过错,从而没有建立国家赔偿制度的必要。直到上世纪九十年代,由于市场经济体制的建立和国民权利意识的增强,人们才越来越感到政府和国家行为对公民权益的可能的威胁,从而建立国家赔偿制度的呼声越来越高。在这种背景下,1994年通过了《国家赔偿法》,意义非常重大。
 
第四部分 行政法的未来
 
新京报:您一直呼吁制订一部专门的行政程序法,这是不是未来行政立法方面最重要的一件事?
姜明安:对,我觉得这是行政立法的重中之重,我在各种场合都在呼吁这件事。长期以来,人们关注民法典比较多,认为是市场经济发展所必需的,对行政程序法典立法的意义讨论却较少,认为必要性和迫切性不及民法典,这种认识是不正确和有害的。其实,行政程序法不仅对于我国市场经济建设有如同民法一样的意义,而且对于民主政治建设(包括权力制约和人权保障)有为民法所不及的更深远的意义。
 
新京报:为什么行政程序法对市场经济的意义比民法重要?
姜明安:一场球赛,不仅要预先确定双方球员如何竞赛的规则,而且要同时预先确定裁判员如何裁判的规则。否则,该球赛将无法进行。同样,在市场竞争中,不仅要有规范作为竞争者的市场主体行为的完善的规则,而且要有规范作为裁判者的政府的行为的完善的规则。公正、有序的市场竞争首先要求作为裁判者的政府和政府工作人员公正、廉洁。而政府和政府工作人员的公正、廉洁是需要一系列行政程序制度保障的,如信息公开制度、回避制度、不单方接触制度、职能分离制度、告知和听取申辩制度、听证制度、以及申诉、控告、复议和诉讼等事后监督、救济制度。没有行政程序法,就不可能有公正公平的市场竞争。
根据现代许多发达国家的法治经验,行政程序法是最重要的人权保障法之一。例如根据行政程序法,政府机关和政府机关工作人员作出行政行为,应为相对人提供参与的机会,事前要听取相对人的意见,事中要遵循公开、公正、公平的程序规则,事后要接受司法审查。不同于《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》,这些法律提供的主要是事后的救济和保障。因此,无论是为了推进市场经济的发展,还是为了健全民主、法治,保障人权,我国都迫切需要制定行政程序法。(完)
 
                                            载2011年3月14日《新京报》
 
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