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征收条例须确立三大原则

作者:张千帆   点击量:4228

   自2009年底唐福珍自焚事件以来,城市拆迁暴力受到广泛关注。国务院法制办迅速拟定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第一次征求意见稿(旧草案),并于今年底再次出台新的征求意见稿(新草案)。两部草案各有亮点,也各有不足。要从根本上防止唐福珍悲剧重演,征收条例必须确立自愿、公开、公平三大原则。总的来说,两部草案都在公平方面进步显著,但是在自愿与公开方面又显然不足,新草案甚至比旧草案有所退步。如果新条例不能确立上述三原则,就无从防止层出不穷的拆迁暴力。
    让我们把整个过程分为三个阶段,来看以上原则各自发挥的作用。首先是征收规划阶段——到底要不要征收?根据自愿原则,回答一般是“否”。在一个市场经济国家,大多数事情应该让人民自己去做,政府一般不应干预。众所周知,政府强制征收的宪法条件是满足“公共利益”,但是即便符合公共利益,譬如危旧房改造,也完全可以通过居民自己找具备适当资质的开发商,而未必需要通过政府征收。然而,新草案却对“公共利益”赋予极为宽泛的定义,并似乎误认为一旦贴上“公共利益”的标签,政府就可以理所当然地强制征收。殊不知,这种误解已经埋下了唐福珍式悲剧的种子;中国式拆迁之所以产生了那么多冲突,首先是因为强制征收泛滥。要防止征收泛滥,新条例必须规定市场自愿交易是原则,政府强制征收是例外。
    换言之,只有确实符合重要的公共利益而又不能通过自愿交易实现的目标,才允许政府征收。征收是否符合“公共利益”不能由政府自己说了算,而必须尊重人民的意见。譬如政府为自己造机关办公楼可以属于“公共利益”范畴,但究竟是否符合当地公共利益——也就是某地是否真的需要新建政府大楼,还得倾听当地人民的意见。某些工程主要影响被拆迁人的利益,譬如危旧房改造工程,因而被征收人应有权通过投票直接决定工程是否符合公共利益。旧草案规定这类工程应获得90%被征收人的同意,但是新草案删除了这一要求,极大削弱了公民参与的权利。新草案规定,征收决定必须公开征求意见,但是泛泛规定太容易走过场;如果你反映你的意见,我还是照样做我的决定,“征求意见”程序还有什么实质意义呢?要做到真正的决策公开,政府有义务将公众意见分门别类、归纳总结并予以公开。对于那些不予采纳的意见,政府有义务提供理由;尤其是面对征收不符合公共利益或补偿方案低于公平市价的质疑,政府如果还是坚持原来立场,就有义务详细论证其合理性。
    其次是补偿协议阶段——如果决定了征收,那么下一个阶段就要确定补偿标准以及每户得到的具体补偿。确定补偿当然要坚持公平原则,但什么是“公正补偿”还须依靠自愿与公开原则才能发挥作用。虽然条例授权被征收人选择评估机构,但是评估机构能否保持客观中立仍然是一个很大的未知数;虽然补偿标准可以受到司法审查,但是受制于行政干预的司法现状让人们普遍感觉法院未必靠得住。在中国现有条件下,要保证补偿符合公平市价标准,必须让政府直接面对被征收人议价并和大多数人达成一致意见;只有至少2/3的被征收人和政府签署了补偿协议,征收过程才能开始。这一旧条例原有的规定也被新条例删除,但是没有公民的直接参与,补偿公平原则很可能成为不可实现的空想。因此,征收条例有必要恢复补偿协议须获得多数人同意的要求。
    最后才是强制拆迁阶段——在征收确实符合公共利益和公正补偿原则的基础上,对于少数仍然不愿意搬迁的“钉子户”,可以诉诸法院实施“司法强拆”。很多人把新草案的主要亮点解读为司法强拆取代行政强拆,但这实际上是十分片面的,因为强拆只不过是整个征收过程的最后一步。事实上,如果自愿、公开与公平原则在前两个阶段落实到位,往往不需要进入第三个阶段——或者是因为征收根本没有合法性,或者是因为所有老百姓对补偿方案很满意,甚至巴不得早点搬走呢;反之,如果这些原则在先前阶段没有发挥作用,那么指望司法维权很可能只是望梅止渴、水中捞月。为了让司法更好地维护被征收人权利,摆脱地方政府的不正当干预,条例宜规定征收案件异地审理。只有切实保持司法公正,才能让“钉子户们”走得心服口服。
 
文章来源:作者博客
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