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“化解行政争议新机制实务研讨座谈会”上的发言

作者:沈岿   点击量:4569

“化解行政争议新机制实务研讨座谈会”上的发言

沈岿

北京大学法学院副院长

    今天,我很高兴也很荣幸,能够参加由福建省高级人民法院、福建省人民政府法制办和北京大学共同主办的这次研讨会。我昨天在来的路上,还与姜明安教授沟通。我们的一致看法是,由法院、政府以及教育科研机构共同举办的会议较为少见,我们都比较珍惜这次难得的学习机会。毕竟,你们是在解决各种各样行政争议的第一线,你们面临的压力之大、面对的问题之多,是我们可以想象和理解的,但不是我们能够完全体会的。你们尝试的各种化解行政争议的方法,都是值得我们认真思考和研究的。

    言归正传,会议安排我对今天上午的、来自政府系统的代表的发言进行点评。本来,姜明安教授是我的硕士导师,应该让他先行点评,但是,由于行程的安排,我不得不冒昧先行。这样也好,姜老师负责点评来自法院系统的代表的发言,从“司法监督行政”的角度看,他在我之后发言能够有这样的功能。几位发言人的发言,让我深受启发。我想谈以下四点感受,着重在第一点上:

    第一,预防、减少行政争议比化解行政争议更重要。

    我们这次会议的主题虽然是“化解行政争议新机制实务研讨座谈会”,但在我看来,今天上午,无论是政府系统同志还是法院同志的发言,都提到了预防、减少行政争议的重要性。莆田国土资源局的同志就强调,要化解行政争议,首先要规范行政行为,从源头上减少行政争议。莆田工商局的同志也指出,应该严格依法行政,改进执法方式。而福建林业厅同志提到的林权纠纷处理前的和解机制,其实也是为了预防、减少行政争议,因为林权纠纷是双方民事主体之间的纠纷,还不是行政争议,但如果处理不当,民事纠纷就会转化为当事人对行政机关不满的行政争议。处理前的和解机制,显然是有利于预防和减少行政争议的。总之,在政府管理的日常工作中,应该把预防、减少行政争议作为首要的工作来抓,在这个意义上,我们的会议主题实际上可以改为“预防与化解行政争议新机制实务研讨座谈会”。要预防、减少行政争议,就要从以下七个方面入手:

1、依法行政

    依法行政或许是老生常谈,但法律毕竟是经过认真研究讨论、综合各方面考虑、协调各方利益形成的既定规则。如果政府依法行政,老百姓通常情况下是不会有什么不满意的,一定要有不满意,也是针对法律本身而不是政府。这就意味着,依法行政是预防、减少行政争议的最大保证。泉州市政府法制办的同志发言时提到一起土地确权的行政复议案件,最终采取申请人与第三人和解的方式,突破了行政复议法及其实施条例的规定。申请人与第三人和解是否妥当,可以再行研究,但是,这个案件若不是某镇人民政府违法行政在前,就不会出现申请人对镇政府决定不满的行政争议了。

    当然,法律的确也会出现问题。例如,对于新兴事务,法律没有及时制定出来、是缺位的,或者法律不能与时俱进、滞后了。在这种情况下,依法行政的结果的确会带来行政争议,尽管根源在于法律本身。北京市在房屋拆迁补偿方面,直到去年才改变了2001年确立的区位基准价,在这八年多的时间里,北京的房价却是飞速增长。老百姓当然会有意见。于是,北京市有些法院在处理此类房屋拆迁补偿裁决案件时面临两难:若依法审判,那就得支持房屋拆迁管理部门依照2001年标准作出的裁决,但老百姓不公平的感觉并未得到抚平;若以补偿太低判决房屋拆迁管理部门败诉,对该部门来说又不合适,也没有明确的依据。法院就不得不采取调解的方式,让建设方适当提高补偿额度,以化解行政争议。这就是法律缺位或滞后的典型例子,也说明在这种情况出现的时候,就需要灵活、能动地进行化解了。

2、加强沟通、交流

    在有些同志的发言中,我明显感受到,要预防、减少行政争议,就要放下架子,与利害相关的各方、与老百姓加强沟通和交流。这种沟通和交流可以把法律上的规定,用通俗易懂的方式进行讲解,从而让老百姓知道、了解并认同政府执法所依据的法律;也可以讲解政府对事情的看法、定性,听取老百姓的意见,看看政府原先考虑问题的时候是否有疏漏、偏颇,或者跟老百姓把事情说明、道理讲透。有的时候,缺少沟通、交流,一味地单方面作出决定,即便是严格依法行政的,也会激发不必要的行政争议。

    这种沟通和交流在法律术语上通常就是听取意见、举行听证等。其实,在简便易行的听取意见和非常严格、正式的听证之间,还可以存在混合式的听证,即没有正式听证严格,又比听取意见更多一些程序性的要求。好多年前,我曾经与海淀区质量技术监督局打过交道。质监局发出处罚听证通知,我的当事人在决定是否申请听证上犹豫不定,那我就提议先与质监局负责此案的人沟通一下。质监局反馈过来说完全可以。于是,我们就和质监局负责人进行了一次谈话,谈话的结果就是消除了当事人在法律上的一些误解,当事人就不再申请正式听证了,更谈不上存在什么行政争议了。这就是一个加强沟通、交流的很好的例子。

    当然,沟通和交流也不一定是事前的,也可以是事后的。政府在作出决定后把决定所依据的事实和法律说清楚,也有利于预防、减少行政争议。

3、重大决策让公众参与

    公众参与其实也是加强沟通、交流的一种方式。不过,对于重大决策而言,由于其涉及的面比较广,利益更加多元化、分层化,就要强调事前让多方利益主体或其代表参加到决策过程中来。重大决策实际上是一个利益协调、平衡的过程,如果没有广泛的、实实在在的公众参与,决策结果很有可能倾向于某一方或者某些利益,而忽视或轻视其他利益。被忽视或轻视的利益主体就肯定会对决策结果不满意,产生严重不满。

    浙江台州就发生过一家民营企业利益被完全忽视的案件,这家民营企业经营一个码头,与国有企业经营的码头发生了竞争。民营企业在资源、人力等方面有优势。地方政府开了一个协调会,会议上作出了禁止民营企业码头经营某项有较高营利的业务的决议,并写入会议纪要之中。可是,这个协调会召集了政府有关各个部门,甚至包括国有企业的主管部门,却偏偏没有召集民营企业来参加。后来政府某个部门执行会议纪要,造成了民营企业的不满,引发行政争议。

   目前,各地的城市化发展带来大量的拆迁,拆迁往往涉及的不是一户两户,而是成百甚至上千户。这么重大的决策,在有些地方,甚至根本不让被拆迁户事前知道,就把被拆迁户所在的集体土地征收了,或者把被拆迁户住房所在的国有土地使用权拍卖了,这怎么会不引起群体性事件呢?!

4、重视专家参与

    刚才宁德中级人民法院的同志发言,提到为了做好安征迁工作,行政庭的副庭长给政府各部门主要负责人讲课,收到了很好的效果,为政府工作提供了强有力的法律服务。也有法院同志提到,法官对许多政府工作提前介入,帮助老百姓了解和理解法律,避免可能发生的争议。法官做这些工作是否合适,我们还可以进一步研究。我个人的感受是,在民众权利意识不断增强的今天,我们政府部门开展工作一定要重视专家的参与,特别是法律专家的参与。我们可以暂时忘掉这些法官的“法官”身份,而关注这些法官的“法律专家”身份。他们的工作让我感叹,现在的法律专家,尤其是熟悉政府事务的法律专家太少了。这或许跟我们的现代法治建设和法律教育才经历30年有关。但是,在国家高度重视依法行政的今天,行政法学已经越来越受到学生的重视和青睐,以后这方面的人才会越来越多。假如政府在管理的时候,请更多的专家来帮助决策、讲授法律或者与老百姓沟通,比如请在座的杜教授、卓教授,他们既是福建当地教育科研机构的学者,又是政府的法律顾问,也是可以起到预防、减少纠纷的作用的。将来,法院行政庭具有丰富经验、知识的法官退休了,也是可以聘请作为政府法律顾问,为政府提供更多专家型的法律服务。

5、吸收人大代表、政协委员参与

    刚才,福建莆田中级人民法院的经验介绍中提到,在一些重大案件处理过程中,让人大代表、政协委员参与进来,起到了很好的化解矛盾作用。那么,我想,吸收人大代表、政协委员,尤其是中立的、无直接利害关系的,让他们参与到政府重大决策中来,也应该可以通过他们的作用,预防、减少行政争议。他们可以站在相对中立的立场看问题,提出比较中肯的意见。的确,有的时候,城市里的拆迁给被拆迁户造成不利或不便,但对整个城市的发展又非常重要,人大代表、政协委员也可以从拆迁是否有利于整体发展、如何平衡整体利益与被拆迁户的利益,提供多角度的看法。这样,直接利害相关方也可以有机会听取别的利益群体的意见,而不是直接从政府那里获取这方面的信息。因为,先在的对立情绪,容易让政府的说服工作难上加难。

6、充分利用柔性执法、人性化执法

    许多同志在发言中都提到了运用调解、和解、指导、劝诫、警示等各种不具有直接强制力的手段来进行执法。这说明,政府实践已经越来越清醒地意识到柔性执法、人性化执法的重要作用。这些多样化的执法手段,是建设服务型政府所必需的,也是改变传统的“命令—控制”行政模式的重要方式。它们无疑会在很大程度上防止行政争议的发生。

7、发挥裁量基准、执法指南的作用

    预防、减少行政争议的另外一种方式就是政府制定裁量基准和执法指南,通过裁量基准、执法指南,可以让第一线的同志能够依据更加具体的准则来办事,而不是在法律给予的、过度宽泛的裁量权范围内执法。裁量空间过大,一是容易造成滥用裁量权的情况,二是会引发老百姓的争议。即便是正当行使裁量权,老百姓也会提出类似于“你为什么非得罚那么多、而不能少罚点”的异议。有了裁量基准、执法指南,既可以让执法人员明确裁量尺度,又可以增加老百姓心服口服的可能性。清华大学法学院与四川公安厅进行过一次合作,四川交警总队制定了执法指南。刚开始,许多交警对此不理解,认为平时事情已经够多了,还要花时间学习执法指南。但是,等执法指南出来以后,过了一段时间,绝大多数交警都认为太好了,执法起来真正是有据可依了。

    以上是我想到的预防、减少行政争议的一些方法。

第二,充分发挥行政机关预防、化解行政争议的能动作用

    刚才,有一些法院同志指出法官通过“提前介入”、“提前服务”的方法,来化解行政争议。我个人对此持保留态度。我认为,法官的提前介入、提前服务并不见得是有利于真正的法治建设的。至少,这种方法有两个方面的问题:1、法官提前介入、服务,为政府决策提供法律服务、咨询,那么,政府决策一旦存在重大失误,应该问谁的责任?2、假如说利害关系人对由此产生的政府决策不服,向法院提起诉讼,法院是否还能保持哪怕是形式上的中立性?昨天下午,江必新院长提到司法的能动性与克制性要结合。的确,司法在本质上是不告不理的,是消极的、被动的,如果司法也像行政那样,在行政管理过程中去处理本应由行政机关解决的矛盾和问题,那么,司法就失去其本性了。

    相比较来说,行政机关在本质上是积极的、主动的、能动的,法律要求他们适时地回应社会需求,积极采取各种手段,以维护一定的公共秩序,实现公共利益。而且,由于行政机关长期在各个管理领域工作,经验和专业知识相比较法官就更加丰富,能够很好地结合特定领域的问题,采取必要措施,预防和化解矛盾、纠纷。因此,在预防、化解行政争议方面,应该更加充分地发挥行政机关的能动作用。在行政法层面上,这也就意味着,行政机关为预防、化解行政争议,可以不受“法律保留”原则的严格约束。如果法律、法规、规章甚至规范性文件都没有依据,并不意味着行政机关就不能去主动以调解、和解的方式化解行政争议。要知道,调解、和解是建立在双方或者多方合意的基础上,是一种契约性质的活动,这种活动根本不需要法律规则的特别明确授权。只要这种活动不侵犯社会公共利益、他人合法权益以及公序良俗就可以了。

第三,预防、化解行政争议需要进行必要的制度改革

    刚才我已经说到,法律缺位或滞后也会带来行政争议,也会对行政争议的预防、化解造成阻碍。因此,要预防、化解行政争议,无论是中央和地方层面,都应该选择适当的时机进行制度变革。现在正在热议中的土地、房屋征迁制度改革,就说明了这一点。今天上午福建省人力资源和社会保障厅的同志提到取消工伤争议的行政复议前置,我个人是完全赞同的。甚至,我认为工伤争议的实质是民事纠纷,行政机关作出的工伤认定是一种行政确认行为,当事人对该行为不服,现在可以提起行政诉讼,但不见得非得通过这种制度安排。完全可以借鉴最高法院、公安部在对待交通事故责任认定是否可以直接被诉问题上的司法解释,允许当事人双方在民事诉讼中把工伤认定作为一种证据来对待,法院可以采信,也可以根据新的证据不予采信。这种制度安排或许可以更有效地解决当事人之间因工伤产生的民事争议,也就不会引发行政争议及行政复议或行政诉讼。

    再如,泉州市法制办同志对行政复议制度提出若干改革设想,提出在行政复议中应该允许申请人与第三人之间达成和解协议、和解调解耗时太久可以适当考虑运用复议延期和中止手段等建议。我觉得这些建议都非常好。我们现在正在考虑修改行政复议法,有些地方,如黑龙江、北京都在探索行政复议委员会制度。行政复议委员会是由专家、学者、政府官员等组成的,其在化解行政争议方面,可能会更具公正性、专业性,能够更好的发挥作用。

第四,预防、化解行政争议新机制应进行成本-效益分析

    今天上午听了许多同志的发言,学到了大家在预防、化解行政争议新机制方面积极探索的经验。真地是很有启发。不过,我在聆听的时候,还有一个疑惑:介绍经验时给出的一些典型事例,虽然可以充分说明我们的努力以及成效,但是,似乎缺少成本-效益的精确分析。例如,莆田国土资源局介绍了人民调解委员会制度,各乡建立人民调解小组55个,人民调解员376名。可是,我不太清楚这样的工作需要投入多少成本,效益究竟有多大。典型事例是有启示意义的,但是,作为一项制度,是否能够推广、具有普适性,那就必须建立在较为准确的成本-效益分析基础上。若一项探索,有明显的效果,可投入的成本很高,那么,它只能作为典型事例,却无法成为真正可以推广的制度。甚至,它的效应是一时的、短暂的,是在某种运动式的制度探索之中昙花一现的东西。我想,要使我们制度探索的经验真正具有推广意义,还是得好好做一下成本-效益的分析。

好,我想说的就是这四点感受或体会。有不对的地方,还请大家指正。

 

(本网编辑 Jinglin)