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人大常委会无权修改人大代表法

作者:张千帆   点击量:3970

自全国人大常委会正式公布《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案》(草案)之后,社会各界热议纷纷,褒贬不一。这篇短文不拟探讨修正案涉及的实体内容,而仅限于质疑修法主体的合宪性——作为1992年七届全国人大第五次会议通过的一部基本法律,人大代表法是否应该由全国人大常委会修改?宪法明确规定,“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”是专属全国人大的职权(第62条),全国人大常委会仅有权“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”(第67条)。虽然全国人大常委会可以在人大闭会期间修改民法、刑法、诉讼法乃至某些组织法,宪法基本结构和原则决定了它无权修改涉及人大结构、选举、职能等重要事项的基本法律,其中包括人大代表法。


  众所周知,人大制度是目前中国的根本制度,而各级人大是代表人民行使主权的“权力机关”,人大常委会则只是和人大共同行使立法权的“常设机关”(第57条)。1982年宪法第2条规定:“一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第3条接着规定,全国和地方各级人大都“由民主选举产生,对人民负责,受人民监督”,而没有规定各级人大受同级或上级人大常委会的监督;恰好相反,“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,而人大常委会本身也不例外。全国人大“选举并有权罢免”全国人大常委会的组成人员(第65条),有权“改变或者撤销”常委会“不适当的决定”(第62条),人大常委会对人大“负责并报告工作”(第69条)。


  所有这些规定都表明,人大在宪法上享有最高地位;人大和其常委会之间的基本关系不是常委会领导人大开展工作,而恰恰是人大选举产生并监督常委会。现在由人大常委会修改人大代表法并改变人大代表的某些工作方式,在本质上和国务院或其它行政部门给人大立法一样,都是下级给上级、仆人给主人、被监督者给监督者立法。如果由行政部门给人大立法显然在宪法上不可接受,为什么人大常委会就可以颠倒主从关系并为人大立法呢?


  当然,人大常委会可以在人大闭会期间对其制定的法律“进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触”(第67条)。然而,这一规定主要是为了解决全国人大会期短、效率低等问题,使民法、刑法、诉讼法等某些基本法律能够得到及时修改并适应社会与经济发展,但是这些法律并不涉及人大及其常委会之间的关系,因而人大常委会确实可以充分发挥高效、应急等作用,而不和任何宪法基本原则发生冲突。但是一旦涉及人大职权或程序,基本法律就只能由人大自己修改,由一个向人大负责、受人大监督的人大常委会修改显然是不合适的;试想,万一人大常委会删除了某些它在宪法上应尽的义务或增加了它对人大的违宪控制怎么办?虽然第67条禁止常委会对基本法律的修改违背法律本身的“基本原则”,但是法律的“基本原则”究竟是什么?如何保证全国人大常委会在负责“解释宪法”和“解释法律”的过程中纠正自己的错误?在缺乏有效宪法审查机制的情况下,这些都是在操作上难以解决的实际问题。因此,人大常委会至多只能制定和修改涉及自身组织、权能或程序的法律,譬如2006年全国人大常委会制定了各级人大常委会监督法;凡是涉及人大职权的基本法律则必须由人大自己才能修改,人大常委会不能越俎代庖。


  在范围上,只有人大自己才有权修改的基本法律也包括人大代表法,因为“人大”不是一个抽象的空壳,而是由各级人大的具体代表构成的,人大职权也是通过一个个活生生的代表在具体履职过程中行使的。因此,关于人大代表的权利、义务、职权等事项关系到人大制度的核心,只有通过人大自己才能修改。事实上,既然代表法不仅涉及全国人大,而且也涉及地方各级人大,我认为地方人大也应该对修法享有一定的发言权。毕竟,1982年宪法设计的人大制度在本质上是自下而上而非自上而下的:全国人大主要由省级人大选出的代表组成(第59条),而包括省在内的县级以上人大由下一级人大选举产生,县级和乡镇人大则由选民直接选举产生(第97条);全国人大代表受原选举单位的监督和罢免(第77条),“选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表”(第102条)。因此,虽然全国人大确实是代表全体人民行使权力的“最高国家权力机关”(第57条),上下级人大之间并非命令和服从关系,即便是全国人大也不能单方面改变地方各级人大代表的职权或职责。恰好相反,宪法赋予下级人大选举产生并监督上级人大的权力,因而有权参与人大代表法的制定与修改。一个符合宪法精神的修法程序应该是全国人大在综合各级人大意见和建议的基础上,多数通过有约束力的法律修正案。


  这个程序的惟一例外是在意想不到的紧急状态下,确实有必要在人大闭会期间修改代表法。但是从目前公布的代表法修改草案来看,根本不存在需要这种紧急修法的情形,因而完全没有必要在人大闭会期间由常委会代行立法权。目前人大常委会可以提出并审议代表法草案,但在宪法上更恰当的程序是等到人大正式开会的时候再提交大会批准通过。归根结底,关系到人大自身的法还是得由人大自己来制定或修改。
 

来源:中评网

责任编辑:Wang