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征收•补偿•拆迁:各归其位

作者:沈岿   点击量:4723

征收·补偿·拆迁:各归其位
 
沈岿
 
    毋庸置疑,土地和房屋的征收拆迁,是城市化的重要助推力之一。城市功能区的重新合理布局,旧城区、棚户区或危房的改造,新兴住宅小区、工业园区、商业区、科技区等的建设,公共交通、公用设施、公共绿地的改扩建,以及城市向农村渗透、农村日益城镇化等,都牵扯到土地或房屋的征收与拆迁。就整体而言,这些对于农村村民、城市居民的生活福祉改善是有利的。然而,为什么违法拆迁、暴力拆迁事件层出不穷,甚至在这片国土上,出现了令人怵目惊心的以命相搏的惨烈事件?
    个中原因是非常复杂的,不同事件自然有其背后不同的原因。然而,有些地方政府寻求“土地财政收入”的增长,急功近利地进行城市开发、发展,片面地追求经济效率和GDP的增长,忽视社会公平,或许是最为根本的原因。这个原因导致了《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称“拆迁条例”)在制度设计上偏向于拆迁、而不顾公共利益与商业利益的区分,导致了拆迁人(尤其是追逐利润的开发商)通常会得到地方政府的眷顾,导致了个别事件中被拆迁人受到极端不公正的对待,也同样导致了一些被拆迁人激烈的对峙情绪。
乱极求治!现在已经到了理顺关系、重构制度、平衡发展的关键时刻了!
 
无公共利益则无征收
 
    首先,政府本应是人民公器,本应一切行动以公共利益为准绳。虽然现代经济学揭示政府与普通人一样,都是经济理性人,但这即便是现实,也不能替代规范。所以,宪法、物权法、城市房地产管理法才要求,国家(由政府来代表)只能为了公共利益的需要,才能征收公民的私有财产。公共利益标尺的存在,意味着政府不能越过界河,为纯粹的商业利益,出面去征收公民财产。然而,直接关系到宪法、物权法、城市房地产管理法在城市房屋拆迁领域具体落实的拆迁条例,却对公共利益和商业利益不加任何区分。这就在事实上造成,即便是房地产商开发商品房的商业项目,也由政府对用地上的公民房产进行征收。
    必须承认,公共利益与私人利益(包括但不限于商业利益)之间的界线,并不是泾渭分明的。有些表面上看起来是出于商业利益的开发,可能会有公共利益的成分在内。例如,在美国,曾经有一个案例,底特律市拟迁走一个小镇的所有居民,目的是把土地转让给通用汽车公司。居民起诉到法院,认为这是私人利益而不是公共利益,政府声称这样做可以创造大量的就业机会、增加地方税收,密歇根州最高法院当时判决底特律市胜诉。尽管这个案子在2004年被密歇根州最高法院又推翻了,但在2005年的另外一个案件中,地方政府推行的包括一部分商业区开发在内的整体经济振兴项目,得到了联邦最高法院9个大法官5:4的微弱多数比例支持,动迁户的上诉被驳回。这些个案反映出公共利益判断的困难,但困难并不意味着要彻底放弃对公共利益和私人利益的辨别。我国的一些地方政府官员恰恰以公共利益难以界定为由、放弃了公共利益标准。
    如果政府不能为私人利益去征收公民私有财产,那么,开发商应该怎么办呢?那就交给市场去处理。开发商就必需与被拆迁户就征收、补偿和拆迁问题进行一揽子谈判,谈不拢,自然也就是生意做不成。在法律上即是未达成民事协议。开发商或者放弃或者修改开发计划。唯有如此,方能做到“政府的归政府”、“市场的归市场”。
 
无合理补偿则无征收
 
    公共利益标准即便满足了,也不意味着政府就可以径直征收和拆迁了。依据宪法、物权法、城市房地产管理法,政府征收合法有效的另外一个前提是依法给予合理补偿。这也就意味着,政府可以为了公共利益的需要征收,但公共利益不能成为强取豪夺的合法理由。政府必须作为征收、补偿的主体,保障被征收人获得合理补偿。拆迁条例规定的是拆迁人与被拆迁人商定拆迁补偿安置协议。在现实生活中,拆迁人有可能是政府或其职能部门,但也有可能就是开发商。这样的制度安排,无疑是把征收和补偿剥离,是政府失位、推卸责任,也是造成拆迁人与被拆迁人之间冲突的原因之一。
    政府不仅要管补偿,还要保证合理补偿。怎样的补偿标准是合适的?补偿主要有货币补偿和房屋产权调换两种方式。无论哪种方式,原则上,都应当按房产的市场评估价来确定被拆迁房产的补偿金额。当然,市场评估价又以何种方式计算出,这个问题尚需认真研究,但是,应该计算房屋被拆迁时的市场价而不是房屋盖建之初的市场价。像上海闵行区潘蓉一家480平米的四层小楼,仅给予67万余元的补偿款。换位思考,任谁都不会接受的!
 
无征收、补偿则无拆迁
 
    现在的拆迁条例,没有“征收”两字,也就是对如何规范政府征收权力,未予任何规定。不仅如此,它还授权房屋拆迁管理部门在没有政府征收决定的情况下,就可以给予拆迁人拆迁许可。拆迁人得到许可的条件,就是向房屋拆迁管理部门提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。如此,在被拆迁人仍然拿着政府发放的产权证的同时,拆迁人却又拿到了政府发放的拆迁许可。被拆迁人注定要被拆,剩下的“权利”仅仅是与拆迁人谈如何补偿安置。这是极其荒唐的!
    根据物权法的规定,人民政府的征收决定生效,即可导致物权设立、变更、转让或者消灭。如上所述,征收与补偿应该是合为一体的,合法有效的征收决定必然含有征收什么、补偿什么的内容。而一旦这样的决定作出,原来的房屋所有权就发生了转移,政府无论是自己拆迁,还是通过正当法律程序允许开发商拆迁,都不是在拆迁原房屋所有权人的房屋了。简言之,拆迁是征收补偿决定的执行,是顺理成章的事情。
    当然,如果是出于私人利益需要,开发商与房产所有权人达成拆迁补偿安置协议的,这时的拆迁不是建立在政府征收、补偿基础上,而是民事合同的履行。
 
无法院裁判则无强制拆迁
 
    按照上述的制度安排,政府为公共利益需要在征收、补偿阶段即已解决许多问题,拆迁就不容易产生暴力、强制拆迁的问题。如果被征收人认为征收不是为了公共利益或者征收补偿不合理,与政府的意见不一致,那么,政府有权单方面作出决定,被征收人也有权就这个决定向法院提起诉讼,而不是像拆迁条例规定的,拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议,就由政府的房屋拆迁管理部门来裁决。在法院那里,政府就必须辩论公共利益到底体现在哪里、补偿又为什么是合理的。这种机制的存在,就是对政府权力的合理制约。
    假如法院也认为政府的征收、补偿决定是合法合理的,认定被征收人是漫天要价、狮子大开口,从而作出支持政府的最终有效裁判,被征收人就应执行法院裁判,自动搬迁。再假如被征收人依然不服,成了真正意义上的“钉子户”,这时才会产生强制拆迁的需要。一方面,强制拆迁是对法院裁判的执行,另一方面,强制拆迁也应遵循文明拆迁的规则。诸如不得断水、断电、断热,不得袭扰正常休息,不得在节假日、休息日或者夜间拆迁,遭遇危及被征收人人身安全的时候应该首先采取保护人身的措施,等等。文明拆迁也需要强有力的手段,遇见强占房屋不走的人时,鉴于这些人已经构成拒不履行法院已经发生法律效力的裁判的情形,可以采取拘留措施。此时的拘留既是为了保证法院裁判的执行,也同时间接起到保护人身安全的作用。
 
无公平则无持续效率
 
    可以想象,以上重新理顺关系的征收、补偿、拆迁制度,会使征收、拆迁工作的速度放慢,某种程度上对经济发展构成不利影响。的确,改革开放30多年,我国一直处于高速发展状态,人民生活水平得到了极大提升,国力以及国际影响力也有大幅的增强。这是有目共睹的。然而,在快速发展、追求效率的同时,我们其实在许多方面轻忽了社会公平问题。贫富悬殊拉大、城乡差别加剧、社会保障不足、官员腐败丛生、资本势力强横等等,都是社会不公平的具体体现。是的,我们的确把蛋糕做大了,但在分蛋糕上的不公平,导致了各种矛盾、冲突的滋生和蔓延。现在,我们该适当地放慢发展速度,考虑一下社会公平问题了。这也就是为什么强调和谐社会、科学发展的原因所在。若不能适时地平衡效率与公平,就会像注射了兴奋剂的运动员一样,身体的内伤不断加剧,直至有一天突然倒在跑道上。
 
 
(作者系北京大学法学院副院长,行政法学教授)
 
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