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姜明安教授就成都拆迁事件答记者问+北大法学院五教授公民建议书

作者:姜明安   点击量:7427

[编者按] 本文包括两部分内容:一是姜明安教授就成都拆迁自焚事件答网友问,二是包括姜明安教授在内的北大法学院五位教授向全国人大常委会提出审查《拆迁》条例的建议书。
 
 
姜明安教授就成都一被拆迁人以自焚拒拆迁 答人民网网友问
 
 
非如此不可: 对于真正的“钉子户”,应该如何对待?
姜明安:《中华人民共和国行政诉讼法》第66条规定,行政相对人对行政决定在法定期限内不提起诉讼又不履行的(在这里就称“钉子户”吧,但这不是法律用语),行政机关可申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。至于如何强制执行,我国目前正在制定《行政强制法》,但尚未通过,根据该法三审稿,强制执行的基本程序和要求是:(一)事先向“钉子户”发出催告书,告知其履行期限和他所享有的权利;(二)作出正式强制执行决定书,向“钉子户”详细说明强制执行的理由和依据、强制执行的方式和执行时间,以及他的救济途径; (三)将强制执行决定书交付该“钉子户”;(四)如执行可能造成难以弥补的损失(如导致人员死亡),可中止执行;(五)除紧急情况或当事人同意外,强制执行不得在夜间或节假日实施;(六)行政机关不得对“钉子户”采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使“钉子户”履行。这是文明执法的基本要求。
远文:网络舆论是不是存在“同情弱者”的倾向?如何防止民众的情绪影响法律的判决?
姜明安:这要从两个方面看:第一,网络舆论通常能反映多数民众的良知,表达正义,“同情弱者”在通常情况下就是良知和正义的体现。无论是政府,还是法院,都不能无视网络舆论;第二,对网络舆论也需要加以引导,防止情绪化,防止“多数人暴政”,民主需要法治制约,民众激情需要法律规则、法律意识、法治理念去中和。至于法官判案,他们当然不能跟着舆论走,但也不能完全无视舆论,完全不受舆论影响,法官不能在真空中生活,在真空中判案。当然,法官虽然受一定的舆论影响,但法官的判决更影响舆论。我们应该尽可能营造一个司法与舆论良性互动的生态环境。
 
再见!阿根廷:成都官方有没有可能动用手中权力封锁对该事的讨论?
姜明安:在现代信息社会,任何官方即使有动用权力封锁此类新闻事件的心和胆,也没有封锁此类新闻事件的术和力。再说,国务院《政府信息公开条例》已明确规定,政府应当主动公开需要社会公众广泛知晓的信息,否则,监察机关、上一级行政机关可责令他们改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,监察机关和上一级行政机关还可对他们依法给予处分,追究其法律责任。
 
灌水2009:群体性事件是不是都涉及到政治诉求?政府对群体性事件过于紧张,你觉得有必要吗?
姜明安:群体性事件产生的原因是各种各样的,绝大多数因当事人经济利益或其人身权、财产权被侵害而得不到有效的法律救济而引起,直接源于政治诉求的不多。当然,任何群体性事件都会产生政治影响,政府对之加以重视是应当的。作为执政者,必须了解民情、体察民情。随时随地解决民众的困难和问题,尽量避免或减少群体性事件的发生。但是,群体性事件一旦发生,政府也不必过于紧张,而应该冷静应对,依法解决事件中暴露出来的各种问题,变“坏事”为好事。对此,最重要的是执政者不要过于看重“乌纱帽”,生怕群体性事件影响了自己的升迁,一有风吹草动,就打、压、堵,这样可能适得其反,本来可以避免的群体性事件也给你逼出来了。
 
十一月四日:近年群体性事件增多,你觉得是什么原因?面对群体性事件,政府应该如何妥善处理?
姜明安:这个问题很复杂,三言两语说不清楚。简单说来,近年来群体性事件增多的主要原因有三:其一,体制转轨导致各种利益机制的重构,不同利益集团的竞争、博弈日趋激烈;其二,城市化导致的土地征收、房屋拆迁不断升级,弱势群体的基本生存权利有时得不到保障;其三,一些官员滥权、腐败达到过于嚣张的程度,以致老百姓忍无可忍。解决之道亦主要有三:一是通过民主、法治构建公开、公正、公平的博弈平台,各级人代会必须改革和完善;二是建立健全保险、福利制度,缩小穷富差别,保护弱势群体,特别是在土地征收、房屋拆迁方面,补偿安置等标准要向弱势群体利益倾斜,给他们让点利,至少不要让他们太吃亏;三是下大决心治理腐败,力争尽快推出一些力度大的措施,如领导干部家庭财产申报公开制、权力制约监督制等。关于政治体制改革、权力制约和反腐败机制,可参看我11月3日在《检察日报》上的文章和11月5日在《南方周末》上的文章。
 
今天明天后天:在发生暴力拆迁的时候,业主如何维护自己权益?
    姜明安:现代社会、法治社会,不能以暴制暴,以暴止暴,还是应该走法治的途径,你遇到暴力拆迁可以打110,请求救济,可以申请复议,可以提起诉讼,可以通过网络、电台、电视台、报刊曝光。以暴制暴,以暴止暴不仅不能维护自己的合法权益,而且可能导致自己违法犯罪。当事人为了有利于事后救济,在现场对暴力拆迁行为应尽量录音、录像,保留证据,或请一些邻居、朋友作为目击证人。总之,采取什么方式,应视当时当地的具体情况而定。
 
mztyhao:当地政府认为女业主唐福珍的做法是“暴力抗法”,你认同吗?到底是暴力执法还是暴力抗法?
姜明安:我不在现场,不好说。如果只是自焚,似不能认定“暴力抗法”,如果其用暴力伤害执法人员,即使是违法执法的人员,应可构成“暴力抗法”,如果是执法人员用暴力伤害她,她用暴力反抗,则属正当防卫。要特别说明的是,我是法律学者,只能讨论法律问题,对事实问题的认定应以证据说话。
 
想唱就唱:嘉宾,拆迁引起的冲突经常发生,要根本解决类似问题,你有何办法?
    姜明安:这个问题我与“十一月四日”网友已讨论过。
 
杜康:我国正处于转型期,各种问题层出不穷,你觉得如何才能维持社会稳定?
姜明安:我前面说过三条办法,也许可行:一是通过民主、法治构建公开、公正、公平的博弈平台,改革和完善各级人代会,使其真正有效发挥作用;二是建立健全保险、福利制度,减小穷富差别,保护弱势群体,特别是在土地征收、房屋拆迁方面,补偿安置等标准要向弱势群体利益倾斜,给他们让点利,至少不要让他们太吃亏;三是下大决心治理腐败,力争尽快推出一些力度大的措施,如领导干部家庭财产申报公开制、权力制约监督制等。
 
 
丛林漫步:姜教授,如何防止公权对私权的侵犯?
    姜明安:办法主要有四:一是完善法治,如行政程序法,制约和规范公权力;二是加强公民社会的建设,公民应建立起各种自己的社团、组织,维护自己的权益;三是健全权力制约机制和加快公权向社会转化的进程;四是公民要提高自己的素质,要多学点法律知识,运用法律维权。
 
强国一派:成都女子唐福珍自焚时,竟然没人去救,当地政府是不是一种失职?是不是也反映了我们这个社会对生命的漠视?
姜明安:我不在现场,不知当时的情况,不好下任何结论。但如果当时的执法人员确实没有采取有效措施施救,当然构成失职,构成不作为违法,甚至构成渎职犯罪。如果当时唐自焚时有其亲友在场不采取有效措施施救,也是应该受到严厉谴责的,其行为属严重道德缺失的行为。无论唐自焚出于什么目的,无论唐是一个什么样的人,即使是坏人、恶人,在唐实施自焚时,在场的任何人都有施救的义务。因为生命权高于一切,无论任何冠冕堂皇的理由都不能构成其漠视生命权的借口。
 
 
附:  沈岿、王锡锌、陈端洪、钱明星、姜明安五教授
提请审查《城市房屋拆迁管理条例》建议书
 
关于对《城市房屋拆迁管理条例》进行审查的建议
 
全国人民代表大会常务委员会:
     
     自上世纪九十年代以来,我国一直处于快速的城市化进程之中,在这一进程中,因拆迁而引发的各类矛盾、冲突、群体性事件时有发生,在一些地方还发生了被拆迁人自焚、当事人与政府对峙等极端事件。这些事件不仅有损当事人的合法权益,也激化了民众与政府的矛盾,影响社会的和谐稳定。房屋拆迁及其所引发的种种矛盾,已经成为公众高度关注的社会问题。
      我们注意到,各级政府对房屋拆迁所引发的各种问题是高度重视的,也采取了一些解决问题的措施。但是,要从根本上解决房屋拆迁及其引发的各种问题,需要从制度上反思,需要标本兼治。如果不能从制度源头上处理好城市发展的公共需求与公民财产权保护之间的关系,房屋拆迁引发的社会矛盾和冲突将会进一步加剧,以至严重影响改革、发展(包括城市化发展)的进程。
作为中华人民共和国公民和长期从事法律研究与教学工作的学者,我们高度认同和支持落实科学发展观、构建和谐社会以及建设社会主义法治国家的战略。科学发展、和谐社会和法治国家战略,都强调国家对公民包括私有财产权在内的合法权益的保护。我们认为:国务院2001年6月6日颁布、2001年11月1日开始施行并沿用至今的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称“《条例》”),与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触,这导致了城市发展与私有财产权保护两者间关系的扭曲。立法机关应以法制协调统一原则为基础,对《条例》进行审查,以建立合法、公平、公正的房屋拆迁法律关系。
     为此,依据《立法法》第90条第2款赋予公民的权利,我们郑重提出请求全国人民代表大会常务委员会(以下简称“全国人大常委会”)对《条例》进行审查的建议。具体依据和理由如下:
 
一、依据宪法和法律,补偿是征收合法有效的构成要件,应当在房屋拆迁之前完成,而《条例》却将本应在征收阶段完成的补偿问题延至拆迁阶段解决
    《宪法》(2004年修正后)第13条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》(2007年颁布)第42条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。……征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。”《城市房地产管理法》(2007年修正后)第6条规定:“为了公共利益的需要,国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋,并依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”据此,要通过征收获得公民房屋的所有权,必须具备三个法定条件,亦即必须满足三个标准:(1)“为了公共利益”;(2)“依据法律规定的条件和程序”;(3)“给予补偿”。
    可见,补偿是征收的构成要件之一,未依法补偿,对房屋所有权及相应土地使用权征收程序就没有完成;而征收没有完成,就不能进行拆迁。但《条例》第三章“拆迁补偿与安置”对房屋拆迁补偿作出的具体规定将补偿与对房屋的征收分开了,将补偿作为了拆迁程序的一部分,这实质上就是将本应在征收阶段解决的补偿问题延至拆迁阶段解决,这与上述《宪法》、《物权法》及《房地产管理法》的规定存在抵触。
 
二、依据宪法和法律,征收、补偿主体应该是国家,征收补偿法律关系应该是行政法律关系;而《条例》却将补偿主体定位为拆迁人,将拆迁补偿关系界定成民事法律关系
    依据上述《宪法》第13条、《城市房地产管理法》第6条的规定,征收、补偿的主体都是国家,征收与补偿应该在同一阶段由国家来完成。但是,《条例》第4条规定:“拆迁人应当依照本条例的规定,对被拆迁人给予补偿、安置”。第13条规定:“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定,就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,订立拆迁补偿安置协议。”第22条第1款规定:“拆迁人应当依照本条例规定,对被拆迁人给予补偿。”可见,《条例》规定的补偿主体为“拆迁人”。而根据《条例》第4条第2款的规定,实施补偿的拆迁人是“取得房屋拆迁许可证的单位”,而不是代表国家实施征收的主体。
    依据《宪法》、《城市房地产管理法》,国家依据公共利益需要,在依法补偿的前提下,对单位和个人的房屋及其他不动产实施征收。因此,征收、补偿法律关系完全是行政法律关系,必须遵守依法行政的要求。但是,《条例》不仅把补偿主体定位为拆迁人,而且,基于这样的定位,把拆迁人与被拆迁人之间订立的拆迁补偿安置协议界定成民事法律关系。《条例》第15条规定:“拆迁补偿安置协议订立后,被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的,拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁,也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间,拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。” 《条例》第16条规定:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。”正是由于这些规定对征收补偿法律关系的界定错误,致使一些地方政府在实际运作中只征收、不补偿,而把补偿这一核心问题和矛盾推到拆迁阶段,从而引发了大量的暴力拆迁、强制拆迁。可见,要解决当前拆迁引发的严重社会矛盾,必须废止或修改《条例》关于拆迁主体、拆迁补偿安置协议等与《宪法》、《城市房地产管理法》的规定相抵触上述条款。
 
三、依据宪法和法律,对单位、个人房屋进行拆迁,必须先依法对房屋进行征收,而《条例》却授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就可给予拆迁人拆迁许可
    依据上述《宪法》第13条、《物权法》第42条、《城市房地产管理法》第6条的明确规定,要对单位、个人合法所有的房屋及其他不动产进行拆迁,首先必须要对房屋及其他不动产依法进行征收。
    然而,《条例》并没有将房屋征收作为拆迁的前提。《条例》第7条规定:“申请领取房屋拆迁许可证的,应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料:(一)建设项目批准文件;(二)建设用地规划许可证;(三)国有土地使用权批准文件;(四)拆迁计划和拆迁方案;(五)办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内,对申请事项进行审查;经审查,对符合条件的,颁发房屋拆迁许可证。”由此可见,拆迁人获得房屋拆迁许可证并不需要以政府已经完成对单位、个人合法拥有的房屋的征收为前提。换言之,在房屋仍然属于单位、个人合法所有的时候,拆迁人就可依据这些与征收程序毫无关联的文件,取得拆除房屋的资格。这是与《宪法》、《物权法》、《城市房地产管理法》的规定相抵触的。
    《条例》自2001年颁布施行起,历经八年,在经济、社会发展过程中发挥了其应有作用,但其原有框架已经不再适应宪法、法律以及经济、社会的巨大发展。如上所述,《条例》与《宪法》、《物权法》、《城市房地产管理法》存在重大抵触,使得公民私有财产权的保障无法得到有效落实,损害了社会主义法制统一与尊严,成为引发大量拆迁冲突与矛盾、影响社会发展和稳定的因素之一。
    为此,我们依据《立法法》第90条第2款、第87条、第88条之规定,请求全国人大常委会对《条例》存在的与“与上位法冲突”的问题进行审查,如确认《条例》确实与宪法、法律相抵触,应依据《立法法》第88条予以撤销,或根据《立法法》第91条,由人大专门委员会向国务院提出书面审查意见,建议国务院对《条例》自行修改。此外,我们也请求全国人大常委会对我国城乡领域的征收、补偿、拆迁问题进行综合调查研究,在条件成熟时尽快出台土地征收(包括土地所有权征收与土地使用权征收)和房屋拆迁法,统一解决征收、拆迁的条件、程序、补偿、安置标准与争议裁决及救济机制的全盘法律问题。
 
 
此致
 
敬礼
 
 
建议人:
 
沈  岿,北京大学法学院行政法教授
王锡锌,北京大学法学院行政法教授
陈端洪,北京大学法学院宪法教授
钱明星,北京大学法学院民法教授
姜明安,北京大学法学院行政法教授
                             2009年12月7日
 
 
( 感谢姜明安教授提供问答材料及建议书文本)
 
本网编辑:Flyingdragon
 
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