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姜明安教授谈“第三方调查”

作者:姜明安   点击量:5415

姜明安教授谈“第三方调查”
 
《南方周末》记者 柴会群
 
    北京大学法学院教授姜明安认为,躲猫猫、钓鱼执法和徐宝宝三起案件中的所谓“第三方调查”,因为没有法定授权遭遇尴尬。事实上,如果能启动人大监督程序,这一先天不足本可避免。
    姜明安说,真正的第三方调查制度,体现的应是“正当法律程序原则”,这一原则的核心是“任何人不应成为自己案件的法官”。因此,当政府的行政行为面临不能自证清白的困境时,人大应启动监督程序,这样既可以降低政府公信力的损失,也可以强化人大作为立法监督机关的权威。
    姜明安称,根据宪法第71条、全国人民代表大会组织法第38条、地方组织法第31条的规定,人大和人大常委会认为必要时,可以组织关于特定问题的调查委员会,并根据调查委员会的报告,作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。因此,对于重大责任事故或可能引起重大社会影响的事件,应当由人大来组织第三方调查。但是,几十年来,人大并没有启动过这一程序,导致“宪法和法律的规定在那里睡觉”。
    在“躲猫猫”案中,一位当事官员承认,当时曾动过请人大授权成立调查组的念头,但他马上就认为不可行:人大根本不可能启动呀,他们躲还来不及呢。  
   “躲猫猫”案发生半年后,云南警方再次陷入在“小学生卖淫案”的舆论漩涡。据躲猫猫调查团成员边民称,在吸取了“躲猫猫”调查组“师出无名”的教训后,他曾致信昆明市人大,希望对方能就此事启动调查程序,结果未获答复。
     姜明安认为,人大启动对重大事件的调查监督程序,并不意味着调查委员会一定要由人大代表组成,而是可以由人大牵头,组织相关专家、学者、律师和其他社会人士参加,像上海钓鱼执法事件及南京徐宝宝中事件中的“第三方调查组”一样,有记者、律师、和专业人士参加。但调查委员会必须由人大牵头,人大组织,有人大授权,调查才会有名有实,不会像躲猫猫案中那样连监控录像也看不到,也不会像上海的南京的第三方调查组那样,调查报告仅靠调查组成员签名生效。最重要的是,这可以摆脱政府的行政干预,成为真正意义上的独立调查。
姜明安认为,除了启动调查程序之外,人大还应积极启动质询程序,比如公众对躲猫猫产生了疑问,那人大就可以把负责相应事务的政府官员叫来,让他说清楚,说不清楚就启动问责、罢免程序。只有这样,才能保证政府的高效廉洁。
     姜明安建议,我国应通过专门立法来保证人大调查权和质询权这两项非常重要的监督权的实现。
 
                             载2009年11月26日《南方周末》
 
附:第三方调查:不具法律效力的监督?
 
《南方周末》记者 柴会群
 
    11月19日,卫生部就南京市儿童医院患儿死亡事件通报,明确指出南京市儿童医院事发后处置不力,未能如实公布事件真相,造成不良社会影响。同时要求各级医疗机构自查自纠,确保医疗质量和医疗安全。至此,沸沸扬扬的南京“徐宝宝”事件尘埃落定。
    徐宝宝事件中,“第三方调查”引起公众瞩目。人们看到,随着“第三方调查”的介入,仅仅用一天就真相大白,主管部门此前的调查结论被推翻,12名医务人员受到处份。与之形成对比的是,此前同样沸沸扬扬的“北大医院事件”,虽由卫生部责令北京市卫生局调查,但至今仍未有结论出台。
     第三方调查由此被赋于更多内涵,被认为是政府处理媒体公共事件的一大进步。而卫生部机关报《健康报》也曾于20日刊出文章,探讨将“第三方调查”作为一种机制引入医疗纠纷处理的可能性。
    徐宝宝事件中的“第三方调查”并非个案。此前的上海“钓鱼执法”事件中,同样出现过一个类似南京“第三方调查”的“联合调查组”,同样也是因为这个“新生事物”的介入,使得事件很快发生逆转。
    纵观徐宝宝事件进程,几乎就是上海钓鱼执法案的翻版:事件在网上传播——传统媒体关注——官方展开调查——认定报道失实——公众强烈不满——引入第三方调查——事件真相大白。
    “第三方调查”究竟为何物?它何以能解决一桩桩极为棘手的公共事件?在其背后体现出什么样的政治逻辑?存在哪些根本性的不足?本文特就这些问题展开剖析。
 
从“两头不讨好”到 “立竿见影”
 
     追踪“第三方调查”,应上溯到年初的云南“躲猫猫”事件。
    该起事件中,当地媒体率先暴出青年李荞明离奇死于看守所的新闻,警方回应称李在玩“躲猫猫”游戏时不慎撞伤致死,“躲猫猫”一词由此名声大震。
    正当事件处在焦灼中时,新官上任的云南省委宣传部副部长伍皓独辟蹊径 ,发起成立躲猫猫事件“网民调查团”,调查事件真相。
    这被认为是有史以为第一个民间力量介入司法事件个案。消息传出,网民调查团取代躲猫猫事件本身,成为公众关注的新焦点。
    不过,作为开“第三方调查”之先河的躲猫猫网民调查团,最后却以失败告终。
    据事后披露,这个调查团的成立和工作类似一出闹剧:头天晚上组成(网民自愿报名,第一个报名者为调查团团长),第二天启程调查,网民们在车上才商定好问哪些问题。到看守所后,对方以法律禁止为由,拒绝让其看相关录像和相关案卷,调查团简单问了几个问题便草草收兵;最后形成的调查报告模棱两可,连主导者伍皓自己也不满意。
    由于未能揭开事件真相,网民调查团落得个两头不讨好的结局:访间指责其是官方的做秀工具,而警方又责其为干扰司法。
    然而,也正是这次被认为并不成功的“网民调查团”,将躲躲猫事件又引向一个舆论高峰,并引起中央领导关注,最高检随后介入调查,躲猫猫事件最终以官方和民间均能接受的方式收场:官方承认青年系被“牢头狱霸”殴打致死,看守所存在管理问题,相关责任人受到处份。
    调查团成员之一的网友边民评价“网民调查团”时,认为其开启了官民互动的先河,不失为一次“破冰”之举。其价值不在于解决问题本身,而是为日后政府处理类似事件提供了一种新的思路。
 
政府危机公关“新花样”
 
    如果说躲猫猫事件中的“网民调查团”是一次失败尝试的话,那么上海钓鱼事件中的“联合调查组”则被认为是“第三方调查”的成功范例。
    10月中旬,继上海白领张军被钓鱼事件被媒体披露之后,河南青年孙中界又被曝光“钓鱼”遭遇,并自断手指以示抗议。上海市浦东新区政府于20日召开新闻发布会,称孙中界案“事实清楚,证据确凿”、“取证手段并无不当,不存在所谓‘倒钩’执法问题”。此结论一出,舆论再次哗然,浦东新区政府被置于风口浪尖。
    然而同样是这一天,形势突然急转直下,浦东新区政府组建“联合调查组”,就此案重新展开调查。未经证实的说法是,中央领导和上海市高层对初次调查结论极为不满,并均作批示。
六天之后,浦东新区召开第二次新闻发布会,宣布联合调查组调查结果,否定此前说法,认定孙中界案确实存在“钓鱼执法”。
    相比较躲猫猫事件中的网民调查团,上海钓鱼事件中的联合组明显低调。调查结果最后公布前,调查组成员名单一直保密。据悉,在得知有媒体记者成员后,一直跟踪报道此事的央视记者曾申请加入调查组,结果未被允许。
    与躲猫猫调查团的另一不同是,上海联合调查组还有人大代表、政协委员参加。
    在调查过程中,与“网民调查组”遭遇重重阻力相反,联合调查组几乎是一路绿灯,不仅可以找到当事人直接问话,甚至还可以看执法部门的办案案卷。正是因为孙中界案中的“乘客”名字曾出现在另一起案卷中,才确定“钓鱼执法”的存在。一位调查组成员回顾此事时称,调查的成功还是得益于相关部门的配合,“如果他们当时在案卷上做点手脚,我们也不可能查出真相。”
    然而让该人士深感疑惑的是,本来只要通过阅读案卷就能搞清楚的事,最初调查此事的有关部门为何就不能做到?
    南京徐宝宝同样上演了同样情景,第三方调查组仅用一天就发现了真相,关于家属是否下跪的争议情节,只要看完监控录像就一目了然
    同样值得一提是,据媒体报道,徐宝宝事件处理过程中南京市委书记朱善璐曾专门批示。
    孙中界案联合调查组一位成员认为,将此次调查称为“第三方调查”并不确切,因为此次调查的主导者仍是浦东新区政府,只不过吸纳了社会人士参加。在他看来,此次调查更多带有政府的“危机公关”色彩,即通过联合调查组这种形式使得调查结果更具公信力。
    而参与徐宝宝事件调查组的现代快报社记者卜言科认为,该事件中调查组“是一个外壳”,政府部门是在借用这个“外壳”实施调查,以取得公众信任
 
    第三方调查之所以受到肯定,在于其相对“独立性”,可以避免政府部门“儿子查老子”式调查所产生弊端。不过也有人指出,就目前的几个个案而言,第三方调查的独立性其实也非常有限。
    比较以上三个案例可以发现,三个调查组均非真正意义上的第三方调查,其发起者均为政府或相关部门——躲猫猫调查组的发起者是云南省委宣传部,钓鱼执法联合调查组的发起者是上海浦东新区政府,南京徐宝宝事件的第三方调查组发起者则是南京市卫生局;此外如调查组成员的组成、调查的程序和内容、甚至调查报告的形成,也都带有浓重的官方主导色彩。比如上海钓鱼案中,联合调查给仅仅就孙中界一案进行调查,而与其有相同遭遇的张军案就未获同样待遇。
    不过应当承认,调查组中也都有独立于官方意志的成员,而也正是他们的努力和坚持,使得真相得以更快和更全面的浮现。
    钓鱼案中,作为调查组成员的律师发挥了专业才能,通过问话让“钩子”露出马脚,并通过阅卷证实。
    徐宝宝事件中,新华社江苏分社记者朱旭东原本不是调查组成员,在得知媒体调查组中有记者后,他主动提出要求加入。官方开始婉拒,但经权衡后又允许其加入。据朱旭东称,调查组的一个重要任务是观看当时的监控录像,以证实家属是否曾向医方下跪,但是由于家属未能记清时间,调查组耐心细致地调看了10个小时的监控录像后,才最终确认此情节。
    即使是被认为是失败的躲猫猫调查组,在调查报告中也并未肯定前期的警方的调查,“我们否定了此前媒体报道的‘躲猫猫’说法,同时也没有认可警方‘瞎子摸鱼’的说法”,边民说。
 
不合程序,不具法律效力
 
    三个调查组也面临的同样问题是,均无法定授权。有关专家称,这一先天不足使其没有形成固有机制的可能。
    事实上,三个调查组的成立皆几无法定程序可言。如躲猫猫案,调查组成员主要来自云南省委宣传部副部长伍皓的QQ群,而调查组组长是由第一个报名者担任;而钓鱼执法案的联合调查组,则根本不存在组长。上海市浦东新区区长姜樑在第二次新闻发布会上承认,因为“事情来得太突然”, 成立联合调查组“没有一个法定的程序和依据”。
    而调查组最后出具的调查报告也被普遍认为不具备法定效力。据悉,在上海钓鱼执法案中,联合调查组的调查报告只有调查组成员的签名,没有加盖任何公章。上海钓鱼案孙中界的代理人郝劲松甚至承认,就法律效力而言,浦东新区第一次调查报告比第三次联合调查组的报告更有效。因为第一次毕竟还可以找到责会人,第二个其实没有真正的责任人。
    南京徐宝宝案的调查组同样面临这一问题,一位以参与者承认,医院其实完全可以拒绝配合调查组的调查,也完全可以不认可调查报告结论。
    吊诡的是,恰恰是不合程序的第二次调查,得出了比合乎程序的第一次调查公正、客观的调查结果。
    就处理结果而言,三起事件曾面临类似的指责:掩盖真相者没有受到惩罚。在躲猫猫案中,边民称晋宁县检察院一名副检察长曾当着我们调查委员会和媒体记者的面宣声称“排除警方失职渎职可能”,然而这名检察官并没有真相暴露而受到处理。上海钓鱼案中,至今未尚传出公职人员受到何种处理的消息。在徐宝宝案中,受到处理的仅仅是医院工作人员,卫生部门并没有人因为首次新闻发布会上的言论被追究责任。
    有法学专家认为,事后看躲猫猫、钓鱼执法和徐宝宝三起案件,本来可以有更好的法定授权方式,其中最适合的就是人大。此外检察机关也可以适时介入。所谓“第三方调查”的兴起,恰恰暴露出法定监督机关缺位的尴尬。
    按照我国宪法和法律,人大具有重大事件的监督权。以上三起案件均为影响巨大的公共事件,应属于人大监督职责中的重大事件。在躲猫猫案中,一位当事官员承认,当时曾动过请人大授权成立调查组的念头,但马上就认为不可行:人大根本不可能启动,躲还来不及。  
    躲猫猫案发生半年后,云南警方再次陷入在“小学生卖淫案”的舆论漩涡。据边民称,在吸取了躲猫猫案的教训后,他曾致信昆明市人大,希望对方能就此事启动调查程序,结果未获答复。
    作为法律监督机关的检察院似乎也无力承担这一职责。在躲猫猫一案中,亦有检察院人员参与,不过在边民看来,检察官在调查中起的主要作用是帮警方把关,“本来看守所开始答应看监控录像,结果检察官懂法,说按法律规定不能给我们看”边民说,“我们一点没有办法。”
 
(本网编辑:Flyingdragon)
 
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