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称预算为“国家秘密”于法无据

作者:姜明安   点击量:4635

称预算为“国家秘密”于法无据
     ---- 姜明安教授就预算公开问题接受《新京报》专访
 
采访人:《新京报》记者 李静睿
  
记者:姜教授,您作为北京市的人大代表,对北京市预算公开的情况有何感受,您认为近年来北京市在预算公开方面有何进步?
姜明安:我感觉北京市在预算公开方面近年来有何有两点比较明显的进步:一是表现在公开的广度:以前北京市财政局每月、每季度寄发给我们的“预算执行情况”报告,封面都会用黑体字打上 “秘密★ 一年”的字样,就是说这份报告在一年内不能给别人看,更不能给你们这些记者看,我给你们看了就是泄密。所以我在接受媒体采访的时候,不能将北京市预算执行情况告知记者。这个情况到今年都有了改变,“预算执行情况”报告封面上的 “秘密★ 一年”字样去掉了。从而“预算执行情况”就不仅对人大代表公开,而且可对媒体和北京市全体市民公开。
二是表现在公开的深度:过去北京市财政局寄发给我们的“预算执行情况”报告比较简略,除两份表格(《市财政收支情况表》和《区县财政收支情况表》)外,情况说明和问题分析较少,而现在的说明和分析较为详细。比如去年1—6月份“预算执行情况”的说明和分析只有11页,而今年1—6月份“的相应报告的说明和分析已达18页,使我们能更深度地了解预算执行情况。
 
记者:上月广州市在政府网站(财政网)上公开了广州市整个政府部门(114个部门)的预算,但与此同时,上海财政局则声称预算属“国家秘密”不能公开,您怎样理解这样的地方差异?
姜明安:根据《政府信息公开条例》第9条,凡涉及公民、法人或者其他组织切身利益和需要社会公众广泛知晓或参与的事项,政府都应当主动公开信息。财政预算、决算显然属于这事项,而且《条例》第10条将财政预算、决算报告列为县级以上人民政府应作为 “重点公开”的政府信息。虽然财政预算、决算报告不等于财政预算、决算本身(财政预算、决算报告和财政预算、决算是两个概念,前者只是后者的说明和基本框架和内容介绍),但财政预算、决算显然也不属于《国家保密法》中明确规定的“国家秘密”,更不可能属于“商业秘密”和“个人隐私财”,从而没有不公开的法律根据。 那么其不公开的唯一理由就是《条例》第8条中所称的可能“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。但是现在广州公开了,社会效果很好,没有发现影响国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的问题,所以该理由也不成立。
从法理上说,人民是主人,政府是公仆,公仆花主人的钱没有理由向主人保密。就像你是家里的主人,你请了一个保姆,你拿钱让她去买东西,她购物回来后,究竟买了多少东西,每样东西花了多少钱,还剩多少,她应该向你报告,没有理由向你保密。
上海财政局认为预算属“国家秘密”不能公开,可能是他们自己对《条例》有误解,认为《条例》要求公布的是预算报告,而不是预算本身;也可能是它的上级主管部门或保密部门对《条例》有误解,不让财政局公布,财政局自己还是想公布的。
 
记者:广州市财政局表示,今后财政预算均将公开,但是需要“获得人大通过后”再公开,这是否意味着预算编制过程不能公开,公众对于预算编制过程不能有知情权。作为人大代表,你怎样看作为行政行为过程的政府信息公开?
姜明安:日前最高院发布的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定(征求意见稿)》规定,“尚处于讨论、研究或者审查过程中的政府信息,公开可能影响正常行政管理活动和行政目的实现的”信息,属于不公开的范围。这可能让人们产生一种误解,认为所有作为行政行为过程的政府信息都不公开。但是过程信息不公开是有条件的,即“可能影响正常行政管理活动和行政目的实现的”。如果不影响正常行政管理活动和行政目的实现,过程公开比结果公开更重要。因为只有过程公开,公众才能参与行政决定、特别是行政决策的制定,避免行政决定、行政决策可能的错误。如果一定要等到结果才公开,“生米已做成了熟饭”,错误和损失就可能难以挽回了。
不过,的确也有一些过程信息是不适宜公开的,如涉及国家安全、外汇汇率、货币政策、利率确定等行政行为的过程信息(尚处于讨论、研究或者审查过程中的信息),如果公开,确实可能影响正常行政管理活动和行政目标的实现。具体到预算的编制过程,则需要具体分析,如预算编制过程确定资金重点投向的方向、领域、工程,教、科、文、卫、体等事业投入占整个预算的比例,等等,是可以而且应该事先公开,让公众参与讨论和听取各方面的意见的,但每个部门的具体预算在未确定前也许不宜先公开,以免引起各个部门在资金和项目上过度博弈。
 
记者:广州预算公开后,有不少市民反映“看不懂”,这应该怎样解决?
姜明安:财政预算是非常专业、非常复杂的事,一个省、一个市的预算涉及几十个领域,上百个部门,上千个项目,打印出来有好几百页,没有专门的财会知识,不要说市民,像我这样的人大代表也不一定都能看懂和发现问题,当然,如果有时间慢慢比较、琢磨,也可以找出其中某些较明显的不合理、不适当的问题来。但一般老百姓没有这么多时间,我这样的人大代表也没有这么多时间,每年人大开会,讨论预算也就是一天或半天时间,看都看不过来(我开会时通常只看一下涉及教育和司法方面的预算),要发现问题是很难的。从国外经验来看,预算监督主要不是靠普通公众,而是靠议会专门机构(主要由议员中的预算、财经专家和律师组成),当然,反对党、民间社团、媒体在预算监督中也有重要作用。
我国要加强对预算的有效监督,主要也应依靠人大的预算专门委员会,财经专门委员会,这些委员会主要应由人大代表中的预算、财经专家组成。为此,要提高人大代表,特别是专门委员会委员的专职化比例。像我这样的人大代表和专委委员(我是北京市人大科教文卫委员会的委员),其主要工作是做教授,给学生上课,指导硕博研究生,很忙,分配给履行代表、委员职责的时间可能只有我整个工作时间的10%左右。我认为,今后,整个人大代表应有10%以上的专职,人大常委会应有80以上的专职,预算专门委员会应为100%的专职。这样,人大的立法和监督职能,特别是对预算的监督职能,才能有效的行使。
此外,预算监督也应发挥各种NGO和媒体的作用。由社会对之进行外部监督,NGO往往有许多热心的专业人士,预算公开后,它们会集中时间和精力对之进行专业地、细密地研究分析,有效地发现问题和提出问题。媒体对预算监督也是可以有所作为的,当然我们谈这些的前提是预算必须公开,否则一切都无从谈起。
 
记者:很多公共财政专家认为,财政预算公开的改革应当采取政府自改与人大监督并进的模式,你认为二者各自亟需改革的点在哪里?
姜明安:人大的改革我刚才已经提到了,主要是要加强专门委员会的作用,增加专门委员会中的预算、财经专家的比例,提高整个人大代表、委员的专职化程度。
政府在预算方面的自我改革则应从满足公众知情权的需要出发,改进预算的编制和细化预算细目,比如这次广州市公布的预算中,公众普通质疑公款出国、公款招待、公车消费等“三公消费”没有单列出来,因此无法监督。广州市财政局回应的是“这些是跟着具体项目走的,比如,公款出国的费用,在外经贸部门有招商引资项目经费,出国的费用往往包含在里面”,这种答复虽然是事实,但难于让公众满意。政府今后在做“预算执行情况报告”是否可将“三公消费”单列出来呢?我想是可能的,只要政府有心做的话。如果政府不做,那么人大代表完全可以就此专门提出议案,或者对财政部门进行质询,推动预算中“三公消费”的公开。
 
记者:《预算法》的修订迟迟未能完成,从立法角度来看,你对其涉及预算公开的内容有何建议?
姜明安:《预算法》应该修订,这是各界的共识。至于应修改哪些内容和应该怎样修改,我不是预算法专家,不能说外行话,但是,从我个人专业的角度,我想《预算法》修改首先必须确定预算公开的原则,《预算法》应明确规定:预算公开是原则,不公开是例外。此外,《预算法》对不公开的例外应加以具体列举规定,明确不公开与公开的界限,防止今后一些地方、一些部门利用灰色地带拒绝公开。最后,《预算法》还要明确不公开的确认程序,比如公民对不公开的内容有异议,是否应经过人大预算专门委员会认定,或者经过一定级别的保密部门的认定。只有这样,才能切实保障预算信息的公开,切实保障公民对政府预算的知情权。
                            
   载2009年11月7日《新京报》
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