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未来的挑战--如何用制度保障人的尊严

作者:张千帆   点击量:4212

未来的挑战——如何用制度保障人的尊严

 

张千帆

 
       六十年过去,中国走过了艰难曲折的发展之路;展望未来,我的愿景一言以蔽之,就是希望每一个中国人都能过上有尊严的生活。古人云:“衣食足则知荣辱。”改革三十年来,中国经济和综合国力得到了巨大发展,但是作为有道德、有价值、有尊严的存在,人并非纯粹的经济动物;在满足温饱、进入小康之后,我们的下一个目标应该是更为全面地发展人性的尊严。
       “尊严”?这个词听上去也许有点虚无缥缈,但是其实每天都伴随着我们的生活。实际上,尊严也是中国人数千年来追求的理想。儒家正统说到底,就是一种关于尊严的哲学。君子的“泰而不骄,威而不猛”、“正其衣冠,尊其瞻视”,正是儒家人格的标准写照。在儒家看来,从天子到庶人都可以通过修身认识到“人人有贵于己者”,进而让自己的生活和行为方式符合人的尊严本性。
然而,尊严不仅仅是一种个人选择的生活方式,而是和国家制度息息相关;在缺乏制度保障的环境下,个人生存不可能获得完整意义的尊严。而一旦人的尊严得不到基本尊重,就远不只是一个颜面受损的个人问题,整个国家都将陷入相互伤害、侮辱、践踏的人为灾难。中国历史上的历次浩劫,包括近半个世纪间或发生的个人或社会悲剧,都是制度缺陷造成的对基本尊严的严重侵犯。直到今天,某些制度上的障碍仍然制约着我们的人格发展;要恢复完整的人性尊严,首先必须完善宪法规定的某些对于公民权利和国家政治生活至关重要的制度,而这将是中国未来面临的最大挑战。
    我首先希望,生长在中国的每一个孩子能获得德性和智性的正常发育,因为他们是这个国家的未来。我尤其希望,每一个山沟里的儿童都能享受体面的基础教育。其实城乡差别、地域歧视对中国社会造成的直接祸害还在其次,最可怕的是这种制度留下了太多的“留守儿童”、“代课教师”和摇摇欲坠的中小学校舍,而扼杀了农村新生代的希望,也就意味着农村贫困和愚昧的永久延续。如今的中国城乡,真可谓冰火两重天;如果说农村的孩子营养严重不良,城市的孩子则营养严重过剩,被各式各样的补习、考试、竞赛等应试工具压得难以喘息。两者“殊途同归”,都同样剥夺了儿童潜能正常发育的机会;一个成了对于现代文明一无所知的文盲,一个则成了是脑子里塞满无用知识的书呆子,而书呆子加上文盲当然不可能形成一个健康的公民社会,而只能产生一个缺乏基本沟通和自理能力的畸形社会。这种教育状况不但扼杀了孩子自由想象和创造的天赋,而且造就了一大批温顺、怯弱、自卑、自大、易怒、蛮横乃至暴虐的极端性格,完全不适应理性宽和、相互尊重的公共生活。这样的个性长大后必然在社会上趋炎附势、逆来顺受、随波逐流,一旦有机会进入权力圈子则很快成为欺下瞒上、贪得无厌的社会蛀虫。我希望有朝一日,我们的教育体制能培养正常的孩子、树立健全的人格、造就有尊严的公民。
     我们的宪法、法律和政策对“受教育权”是有所承诺的,问题是这些对于国家未来极其重要的法律和政策在落实过程中却大打折扣。基础教育确实在各国都主要是地方的事,但也是决定整个民族政治、经济和法治发展的长远大计,因而各发达国家都从制度上保证各地基础教育条件的基本平等。美国得克萨斯州曾为贫富地区的生均教育经费相差200多美元而发生诉讼,官司一直打到联邦最高法院,但是即便在这个基础教育地区平等做得很不够的联邦国家,各地基础教育经费仍然可以维持一个基本体面的水平,某些有色人种聚集的贫困地区也不例外。在这方面做得更好的欧洲发达国家更是通过中央政府和财政均衡政策,保证各地教育经费的基本平等。反观我们这个一直强调统一而地方差异巨大的单一制国家,中央本来可以通过财权的集中和再分配实现各地教育经费平等,但是看看我们的基础教育,不仅国家财政投入的比例和总量都远远不够,而且地方差别尤其是城乡差别何其巨大。农村尤其是边远落后地区的农村基础教育远未得到保障,不少孩子必须起早贪黑长途跋涉去上学,不少地方还不得不保留月薪只有几十元的“代课教师”;这些低薪老师的精神固然令人感动,但是他们实际上折射出农村基础教育的困境。我希望,中央将基础教育的平等保障作为下个十年国家教育规划纲要的重中之重,并至少从财政上绝对保证落后地区的基础教育。教育当然不只是一个钱的问题,但是不解决这个基本问题,其它更高层次的诉求就无从谈起。
     如果说基础教育存在严重的地方差别,我们的大学考试和招生制度也同样存在显然的地域歧视。在计划经济时代,中央出于发展战略考虑在全国设立重点大学,形成了极不均衡的高等教育资源布局。广大农村没有一所大学,绝大多数名牌大学集中在北京、上海等相对发达的大城市。与此同时,国家原先实行统分统招,建立了高校招生的地方指标制度,由国家决定大学在各省市的招生指标。改革开放后,中央对高等教育的行政控制部分下放,部属高校招生指标实质上由大学自行决定,形式上送教育部审批。由于地方和所在高校形成利益共同体,包括部属高校在内的所有大学招生过程都出现了严重的地方化倾向,通过招生指标划拨在录取标准上极大照顾本地户籍的考生,严重歧视其它户籍的考生。高等教育资源的分布不均不仅没有因经济改革而有所缓解,而且可能因国家重点扶持个别大学成为“国际一流”而变本加厉。在这种情况下,大学招生地方化的后果必然是进一步侵蚀公民接受高等教育的平等机会,歧视高等教育落后尤其是农业地区的考生,导致名牌大学中农村学生的比例连年下降。2009年统计数据显示,广东和安徽考生上北大的机会只是北京考生的百分之一,上海考生上复旦大学的机会是山东考生的150倍、河南考生的274倍。河南、山东等省的考生人数多、高等教育资源少,而各地高校均对其设置了极其不平等的录取门槛,稀缺的高等教育机会产生巨大的高考压力,使这些地区的高中乃至初中教育严重畸形,极不利于这些地区学生的人格全面和健康发展。
     要改变这些不合理现象、打破部属高校的招生地方化,我希望中央今后在高等教育领域能有所为而有所不为。一方面,国家不仅不应再干预大学的日常管理,而且应该帮助大学摆脱省市的行政干预;在招生过程中,国家应赋予各大学以平等的招生自主权。另一方面,国家必须履行宪法职责,切实保障各地区公民接受高等教育的平等机会,取消计划经济时代遗留下来的招生指标制度,帮助建立全国统一的考试制度,严格要求各部属高校在原则上按成绩平等对待各地考生,同时授权大学在全国统考之后对符合要求的考生进一步进行自主而平等的衡量。我期待在不远的将来,标志地域歧视的招生指标制度将寿终正寝,更加平等、公正和偏向弱势群体的考试录取制度将取而代之。同时,中国的大学将在宪法框架内获得更加高度的自治;将中国大学人为分成“三六九等”的一本、二本、三本和民办院校体制将不复存在,不同种类的大学之间将按照自主办学、教育至上的理念在更加公平的起跑线上竞争。即便中央不能更为均衡地分配高等教育优势资源,也应该充分允许民间力量自由进入高等教育领域,通过资源和人才的自由流动实现教育资源的均衡分布,让全国各地的公民都平等分享充裕的高等教育机会。
      事实上,中国今天的平等问题绝不止于教育领域;五花八门的歧视——性别歧视、年龄歧视、乙肝歧视、身高歧视、族群歧视、政治歧视……可以说是无奇不有,在教育和就业等各领域无处不在。这些歧视不仅是荒诞非理性的——并不传染的乙肝病毒携带者为什么不能读大学或考公务员?父母曾被行政拘留的考生为什么不能读军校?银行为什么非得雇用1米7以上的男生?只有“五官端正”的女孩才适合做秘书吗?……而且也会产生严重的社会后果——乙肝歧视曾经导致报复杀人事件,而剥夺少数族群的就业机会则可能引发族群动乱……我希望未来的中国是一个平等、理性和文明的国度,生活在这个国家的每一个公民都凭着自己的能力和努力获得属于自己的那份机会,而不再因为自己的户籍、性别、年龄、族群、财富、家庭背景、政治身份、生理特征或不相关的健康状况而受到任意的区别对待。
     当然,当今最大的不平等仍然是城乡二元结构衍生的户籍歧视。计划经济时代一直实行牺牲农村的城市发展战略,使农村成为经济穷困、文化贫瘠、法治落后的无人愿意留驻的地方。自孙志刚事件以来,随着收容遣送制度的取消,以户籍制度为标志的城乡二元体制引起了广泛关注。中央和各地都采取了一些改革措施,逐步撤除户籍藩篱对人力流动的障碍,但是由于户籍改革牵涉城乡利益格局的重大调整,任何实质性改革必然举步维艰。农民进城打工早已不是问题,但问题是他们在城里享受什么待遇、他们的配偶是否可以同行并和城市居民一样享受医疗和福利保障、他们的孩子是否可以和城里的孩子在同一所学校上学……欧洲联盟不是一个国家,但是一个成员国的公民仍然可以在其它成员国就业并享受和那个国家的人民同样的待遇;我们是一个统一的国家,但是其中却衍生出太多截然不同的待遇。我希望中央和地方能够合力跨越重重障碍,逐步从制度上取消城乡二元结构和户籍制度对迁徙自由的实质性限制,通过践行宪法规定的人身自由与平等原则实现城乡一体化,让广袤的中国农村重新成为吸引人才、物资、服务、财富的地方。
     其实中国农村并非一无所有。不要忘记,中国村民集体享有自己的土地,而集体土地产权比城市的“国有土地”更为具体明确,因而在理论上也更容易维护。在方兴未艾的城市化进程中,农村完全可以用土地换发展;既然中国的发展主要就是农村的发展,农民理应从整体发展中分享属于自己的正当利益,而只要集体土地按照其公平市场价值进行自愿交易,那么农民受益就是自然和必然的事情。然而,一旦政府强行征收农村土地而又不给予公正补偿,农民利益就必然受到伤害。这是为什么发达国家宪法都规定,财产征收必须符合公共利益并给予公正补偿。所谓“公正补偿”,就是按照土地的市场价值给予公平补偿。中国宪法以往没有相关规定,2004年修宪首次规定财产征收必须给予补偿,但是未能明确“公正”补偿;2007年通过的《物权法》也只是规定了法定补偿,而实际补偿则往往经地方政府克扣而低于法律规定的补偿。由于缺乏公正补偿的刚性规定,尤其是欠缺可靠的实施机制,地方政府通过低价征地、高价卖地而无本获利,征地差价成为地方财政乃至官员收入的主要来源,从而形成了巨大的利益驱动,不仅浪费了大量的土地资源并威胁国家规定的耕地红线,而且严重损害了被征地农民的基本生存,进而造成源源不断的集体上访乃至群体性冲突,直接影响了中国社会的和谐与稳定。我希望国家尽早明确和落实公正补偿原则,至少使征地成为在原则上无利可图的行为,从制度上打消地方政府的征地冲动,让农民在自己的土地上安安稳稳地过日子,也让中国的城市化在土地产权市场的自愿交换过程中自由而自然展开。
     土地纠纷是造成中国群体性多发的首要但并非唯一的动因。近年来,城市拆迁、环境污染、城管暴力、执法不公、刑讯逼供乃至企业改制等事件引发了大量群体性冲突,其缘由各异而根源实则相同,都反映出社会治理模式的陈旧和失效。瓮安事件、石首事件等大量群体性事件表现出一个共同特征,那就是某些不对当地人民负责的地方官员贪污腐败、欺压百姓、为非作歹、为所欲为,在当地积压了大量民怨,而一起偶发事件往往便足以成为引爆群体冲突的导火线;不从制度上解决民怨之所以积压的根源,就无从防范群体性事件的发生。中国在传统上实行中央集权,监督地方官员的主要是上级领导而非当地选民。然而,中国地方那么大、官员那么多,一个中央怎能面面俱到、明察秋毫?一旦地方官员滥用权力、违法犯禁,受到侵害的人民不能通过民主和法治渠道自卫自救,只有诉诸“上访”,于是“上访”便成了中国独特的现象,而国务院也确实通过修改《信访条例》力求完善信访制度。但是由于上级政府总是受制于信息、资源和自身动力不足等多重因素,尤其在堆积如山的上访面前必然无从下手,最后敷衍了事,因而信访注定是一条治标而非治本的收效极其有限的监督途径,完全不足以化解越来越多的社会矛盾、阻止源源不断的上访大军,也不能预防上访失败激发的群体或个体暴力事件。
    要从根本上解决群体冲突、实现中国社会的长治久安,只有完善国家的民主和法治,从自上而下的控制模式转变为自下而上的自治模式。某些官员之所以可以在人民头上作威作福,关键在于民意代表监督乏力,而之所以民主监督不力,是因为民意代表在选举过程中并没有真正经过选民的检验。中国宪法规定了人大基本制度,但是由于人大选举不够规范,人大代表专职化程度不足,人大每年会期太短,以至人大职能没有完全落到实处。不少地方与其说是由人大任免和监督官员,还不如说是由官员任免并担任人大代表。既然人大作用尚未得到充分彰显,人大代表在群体性事件中集体失语就成了十分“正常”的现象,以至人们根本不期望人大代表对解决中国当前的社会矛盾发挥实质作用。我希望有朝一日,中国的选举体制更加完善,民意机构真正由选民选举产生、对选民负责并面临连任连选的压力。而如此重要的机构当然不能由兼职代表充任,否则就不可能有足够的时间、精力和动力去处理方方面面的社会矛盾;民意机构必须由专职代表担任,他们必须将一年中的绝大部分时间花在议事、立法或监督工作上。只有这样,民意代表才可能在处理群体性事件中有所作为。
现代各国经验和教训表明,民主是立国之本,社会长治久安之道。事实上,民主的主要功能尚不在于灾难的善后治理,而在于从源头上防止灾难的发生。试想,假如没有削弱农民选举权的1/4条款,假如占人口大多数的农民可以按“一人一票”选举自己的代表并决定国家大政方针,那么当初就不会出现歧视农村的城乡二元体制,现在也不会面临让我们困惑苦恼的“三农问题”。假如对选民负责的地方人大积极有为并参与当地政府的规划决策,那么那些指望靠剥夺生计发财的征地计划都将被认为不符合“公共利益”,即便符合公共利益的征地计划也将被要求提供充分补偿——换言之,我们将再也看不到那么多的失地农民,看不到那么多因补偿太低而拒绝搬迁的“钉子户”,看不到那么多拆迁暴力、上访、群体性事件……一旦人民及其选举产生的代表积极参与管理自己的生活、有效监督政府行使的权力,整个社会自然会安宁得多、幸福得多、和谐得多。
     民主不仅是一般社会实现理性治理的必由之路,而且也是妥善处理特殊族群关系的基本方略。近年来,“疆独”和“藏独”势力活动频繁,直接威胁族群团结和国家统一。对于武力分离主义行为,固然要依法严厉打击,但不能忘记的是,新疆和西藏等地区的人民才是维护国家统一的决定性力量,因而要从根本上维持这些地区的安定和统一,必须通过完善民主自治真正让这些地区的人民满意。如果民主自治不够完善,自上而下任命的官员对当地民情不够熟悉,对宗教文化不够尊重,甚至像某些内地官员一样滥用权力、掠夺资源、贪污腐败或侵吞中央投入,那么少数族群的积怨必然就成了分离主义势力的火药,无论什么优惠政策都不足以阻止分离主义势力蛊惑与收买人心。其实要维护族群团结,财政投入、入学机会、优惠政策等特殊照顾固然重要,但更重要的是充分落实宪法规定的民主自治,让少数族群在宪法和法律的框架下选举自己信任的代表和官员来管理自己。我希望各级政府能开放思维和言路,更多地以平常心态处理族群问题,用正常的民主政治去化解敏感的族群政治,并通过汉族和少数族群的自由交流澄清误解、消解怨恨、相互尊重、回归和睦。
     许多事情其实并不需要政府出面,人民自己就可以解决,而一旦人民因为制度障碍而失去自理能力,那么不论政府如何干预都无济于事。近年来,出租车司机罢运、飞行员“罢飞”、农民工因讨不到工资“跳楼”成为吸引眼球的群体性事件。在法治国家,罢工本来是劳资纠纷的一种正常方式,完全可以在法律框架内得到解决。虽然中国1982年宪法没有规定罢工权,但是宪法和法律也没有禁止罢工,因而它仍不失为劳动者维护自己权益的一种方式。然而,中国式罢工不仅社会成本高、缺乏法律规范、容易造成社会失序,而且“跳楼秀”等看似极端的维权方式恰恰反映了弱势群体的无助和无奈。在市场经济中,资本永远是强势力量,劳动者个体永远处于需要保护的弱势地位。如果劳动者只是孤零零的个体,那么即便依靠政府和法律也难以有效维护他们的权益;2008年实施的《劳动合同法》力求限制资本的力量、保护劳工的权利,但是如果不能实质性地改变劳资力量对比,这部法律的实际作用必然是相当有限的。要改变劳资力量对比,必须将劳动者个人有效组织起来,由劳动者自己选举真正代表自己利益的工会。虽然中国企业也有工会,但是因为工会选举制度不完善,工会代表性和独立性不够,因而往往成为老板而非员工的代言人。既然工会不能有效保护员工,工人利益很容易在企业改制或日常管理过程中受到资本侵犯;劳动者维权长期无果无望,必然产生“通钢事件”中发生的暴力伤害等非理性行为。
     我希望中国的劳动者能享受越来越多的宪法自由,通过自己选举产生的组织维护自己的权益。更广义地说,我希望所有弱势人群都能通过宪法第35条保障的权利申诉自己的遭遇、唤起舆论的同情、寻求社会的支持。舆论是社会公器,是反映社会苦难和监督政府权力的喉舌,也是帮助中央了解民意、体察民情、治理贪腐的渠道;一旦地方政府获得压制舆论的权力,必然会发生地方官员肆无忌惮、贪赃枉法、蒙骗中央,而中央也无从知道下一个群体性事件的爆发点。因此,古人早已明白“防民之口,甚于防川”的道理,而罗隆基也早在1920年代就表达过“压迫言论自由的危险,比言论自由的危险更危险”的感悟。要避免压制言论对中国社会产生的巨大危险,只有允许人民畅所欲言,毫无保留地评点政府的所作所为;即便某些言论不完全准确,也不能以“诽谤”之名随便动用公权力予以压制。为了保证舆论监督,法治国家对批评政府的言论网开一面;只要并非故意造谣中伤,即便失实的批评也受到宪法的保护;即便官员的名誉确实受到伤害,也不能用“诽谤”的罪名指控和惩罚公民,以免对言论自由产生“冷缩”效应并造成万马齐喑的局面。
      反观我们的某些地方官员,近年来动辄以法律的名义、以自己掌控的实权惩罚批评自己的意见。这种做法不仅显然不尊重言论自由,而且也违背了“任何人不得做自己案件的法官”这一法治基本原则,严重助长了公权力的滥用。我希望地方政府能对公民批评更加宽容,更希望中央能为保障言论自由和舆论监督发挥更大的作用,让全国人民在言论宽松的环境下帮助各级政府发现并改正自己的不足。只有这样,才能有效遏制各级官员滥用权力,为中国社会的长治久安奠定制度基础;也只有这样,才能让公民在畅所欲言、信息充分的环境下锻炼思辨和鉴别不同主张的能力,培养理性健全的国民性格,克服中华文明消极躲避、明哲保身的传统缺陷。无论对于政府还是公民,言论自由都是一个双赢选择:公民的尊严最大程度地体现在求真务实、无所畏惧、敢说敢当的个性,政府的尊严则建立在言论自由所造就的权力透明和诚信基础之上。
       我还希望生活在这个国家的每一个人都能得到作为人的礼遇,即便他已被锁定为犯罪嫌疑人也不例外。不论他被指控什么滔天大罪,他都应该得到为自己辩护的公正机会,而不应该成为长官意志、舆论压力或基层执法暴力的牺牲品。即便他被定罪,定罪的目的也不应该是为了惩罚,而是为了转变他的动机和行为,帮助他认识自己的内在尊严并作为一个有价值的人重返社会。近年来,中国的刑事正当程序得到很大改善,刑讯逼供、超期羁押大为减少,修订后的《律师法》也明确规定了当事人会见律师的基本权利,但是法律规定的落实尚不理想,犯罪嫌疑人的人身权利尚未得到基本保障,尤其是某些看守所的非正常死亡事件不时成为社会关注焦点。我希望中国的看守所和监狱远离牢头狱霸、刑讯逼供等显然贬损人格尊严的现象,无罪推定、沉默权、律师取证和会面权利等正当程序原则得到公检的尊重和法院的保障,至少借鉴法治国家经验,将羁押“未决犯”的看守所移交到司法控制之下。
     作为守护社会公正和法律尊严的最后一道底线,司法本身必须意识到自己的尊严,做到“贫贱不能移,威武不能屈”,既不向权贵低头,也不向民意献媚,更不能在钱色诱惑面前栽跟头。然而,人非完人,法官作为人也不能免俗;缺乏制度保障,法官和常人一样不得不“向五斗米折腰”。要维护司法尊严、实现司法公正,必须从制度上保证法官个人的独立尊严,逐步革除法院内部官僚化和行政化,同时保证司法判案过程公正透明,不受政治和社会力量的干预。近十年来,司法改革取得了一定的成效,但是遏制司法腐败也到了刻不容缓的地步,而如何保证司法在人格独立的同时远离腐败也成为转型中国的独特难题,进而产生司法职业化和民主化的不同路径之争。虽然有些人想当然地认为,民意就是强求司法判决给一个让人“满意”的结果,网络回馈却显示绝大多数网民其实并不缺乏法治常识,而只是期待法官依法公正断案。我希望在可见的将来,社会对司法的监督不再依赖民意或权力的直接干预,而是主要通过检验司法程序的质量和判决书的说服力。只有当社会和政府开始尊重司法,只有当司法在合理的制度安排下成为值得尊重和信赖的机构,它才有能力维护宪法和法律的尊严,进而维护宪法和法律所体现的每一个公民的尊严。
       要维护宪法的尊严,自然离不开某种形式的宪法审查和监督制度。中国1982年宪法将这项重要使命赋予全国人大常委会,不过从宪法监督至今尚未正式发生的事实来看,这项制度有待改进。我希望中国在不远的将来建立更为有效的宪法审查机制,让宪法为保障公民的各项基本权利发挥更大的功效。但是最根本的,还是需要人民站起来维护自己的权利和尊严;只有人民成为决定自己命运的主人,才能打破数千年受人摆布的宿命,健全残缺不全的政治人格,获得完整意义的道德尊严。我希望看到越来越多的公民起来主张属于自己的宪法权利,不仅是因为只有人民出来行使宪法规定的政治权利,子民上访才能变为政府“下访”,“访民”才能变为公民,哭诉、呼号、民意谴责、上级指示才能变为批评、辩论、代表质询、公民投票;而且也因为只有人民行使权利,才能显现政府权力的边界,才能逐一填补制度漏洞,才能消除某些官员的腐败冲动,最后让他们也恢复人性的尊严。
     为此,我希望我们每个人都不要停留于被动批评官员做了不该做的事情,而是要主动告诉他们应该做什么——公正补偿,而不是通过征地剥夺财产;修缮校舍,而不是建豪华办公楼;投入地方公益,而不是将纳税人的钱挥霍于“三公”……更重要的是,我们应该通过周期性选举选出符合人民利益的民意代表,进而通过他们制定最符合社会需要的法律并任命和监督执法官员。我希望,我们今后每个人都更加认真地对待自己的选票,至少在选举那天出来投一票。打破这个民族千年宿命的神奇力量不在别处,它掌握在我们每个人手中。
    “我欲仁,斯仁至矣。”让我们每个人都开始做一个有尊严的中国人,看似遥远的梦想终将成真。
 
(作者系北京大学法学院宪法学教授, 文章来源: 法律博客网)