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从“信阳事件”看央地关系

作者:张千帆   点击量:5033

 

从“信阳事件”看央地关系

张千帆

 

[文章提要]“信阳事件”实际上是自上而下的中央集权控制的产物。集权体制不仅导致中央与地方信息交流渠道失灵,进而产生了不切实际的中央政策,也产生了好大喜功、瞒上欺下的地方偏好,最后让无数平民百姓为中央和地方的集体失误付出惨痛的生命代价。半个世纪过去,人们或许淡忘了“信阳事件”以及紧随其后的“三年自然灾害”的惨烈,但是历史是不容遗忘的。从九年义务教育的“中央请客”到统一取消农业税的“地方买单”、从自上而下的组织任免到上下结合的买官卖官,今天发生在我们眼皮底下的大小问题不断提醒我们“信阳事件”的存在,不断折射出造成“信阳事件”和“大跃进”的制度症结,不断提醒我们探索中央与地方关系的法治化路径。

  一、引言


  2009年是震惊中外的“信阳事件”五十周年,正是这次事件揭开了惨烈的“三年自然灾害”的序幕。所谓的“自然灾害”其实是人为造成的灾难,制度造成的灾难。正是制度缺失造就了歇斯底里的“大跃进”,进而造成全国大饥荒,河南信阳就是政策灾难的最早受害地区。从“信阳事件”的惨烈中可以看到,一个国家的宪法制度对于保护人民的生命、安全和基本生存是多么重要。


  “信阳事件”是多方面制度因素造成的,本文只是从中央与地方关系这个侧面分析事件的成因。“信阳事件”实际上是自上而下的中央集权控制的产物。集权体制不仅导致中央与地方信息交流渠道失灵,进而产生了不切实际的中央政策,也产生了好大喜功、瞒上欺下的地方偏好,最后让无数平民百姓为中央和地方的集体失误付出惨痛的生命代价。虽然“信阳事件”距今已半个世纪,但是它对于我们今天的教训和启示不减当年,因为半个世纪以来,我们的中央和地方关系并没有发生本质变化。“信阳事件”警示我们,要从根本上防止悲剧重演,必须实现中央与地方关系的法治化。

 

人民公社放卫星

 


  二、历史的警示


  往事不堪回首。河南信阳,一个素称青山绿水、鱼米之乡的地方,全国小有名气的重要粮棉产区,盛产各类家禽、茶叶、木材、毛竹、油桐和药材。1959年,似乎没有什么征兆表明那个美丽富饶的地方会发生突如其来的灾难。事实上,1958年,当地夏粮大丰收,秋粮只是因为大量农村劳力被抽调去大炼钢铁而减收。但是就在一年之后,那个地方爆发了举国震惊的“信阳事件”,高达100万人死于饥饿。据作家白桦说,当时信阳地区“一个村落一个村落的人被饿死”,仅息县就有639个村子的人口死绝,固始县“全县无人烟的村庄有四百多个”;“死绝的户数,光山县就有五千六百四十七户,息县五千一百三十三户,固始县三千四百二十四户。”当然,“信阳事件”只是“大跃进”时代的一个缩影。根据保守的官方估计,全国在所谓“三年自然灾害”时期的非正常死亡人数高达两三千万人,相当于一个中等国家的全部人口。


  没有谁愿意回想这段令人心痛的往事,但是中国历来注重“以史为鉴”。有些往事不仅要回想,而且还要反思,我们今天虽然已经远离“大跃进”年代,甚至忘却了以“信阳事件”为代表的惨痛经历,但是造成“信阳事件”的一些深层因素其实并没有远离我们。从当今发生的许多事情中,都能发现“信阳事件”的影子,因而探讨“信阳事件”的来龙去脉不仅是对历史负责,也是对中国的今天和未来负责。


  一般认为,全国持续半年之久的特大饥荒完全是人为因素造成的。 但究竟是哪些“人为因素”呢?人们通常将“大跃进”造成的灾难归咎于当时肆虐的“浮夸风”、“共产风”,但是“信阳事件”并不只是意识形态和政策错误的产物。和“文革”一样,“大跃进”的发生、发展及其所造成的后果都有着深刻的制度根源。 单单一个“信阳事件”就集中体现了中央和地方、上级与下级、政府与人民之间权力与义务的错位。


  令人难以想象的是,信阳地区饿死那么多人,并非因为粮仓缺粮。据当时在信阳行政公署任专员、中共信阳地委副书记的张树藩临终前写的一个回忆材料,当地所属大小粮库竟然都是“满满的”。 事实上,正是因为中央在全国粮食减产的情况下增加征购任务,从而压缩了农民自留的口粮,才造成了全国性“饥荒”。中央之所以决策失误,完全是各级政府在“大跃进”的气氛下浮夸虚报造成的,而浮夸虚报现象又是中央集权造就的压力型体制的自然产物。在中央集权制下的政绩型体制中,地方官员的任免和升迁都掌握在上级手中。为了获得上级的好感,他们往往不分是非、不择手段地迎合上级意旨。中央提倡“大跃进”,各地就纷纷造假,为中央好大喜功添油加醋、推波助澜。和全国各地一样,信阳地区当时大刮浮夸风,公社大队干部竞相虚报产量。亩产明明只有二三百斤,但上报千斤甚至数千斤。1959年天旱歉收,实产粮食20多亿斤,只有1958年的一半。但地区各县都虚报产量,汇总到地区就成了72亿斤,又是一个“特大丰收年”。信阳地区的9个常委中,竟有8个都同意把全区粮食总产量从20多亿斤夸大成70多亿斤,粮食征购量当然就照此虚报数增加。 在这种情况下,来自各地汇总的中央统计数据必然扭曲失真,严重夸大了全国粮食产量和生产形势。虽然1959年全国粮食大幅减产,中央却全然不知,以至1959年粮食减产11%,征购数却增加了近15%。在1959年3月的上海会议上,中共中央根据1958年的产量标准决定当年征购1150亿斤,后来又在计划征购数的基础上追加200亿斤,而这1350亿斤的征购粮就成为大饥荒的直接原因。

 

信阳事件“罪魁祸首”路宪文的认罪书
  信阳事件“罪魁祸首”路宪文的认罪书。

 

如果征购遇到农民抵制,那么自上而下的压力型体制又体现出其另一面。中央在虚假信息误导下确定了高指标,地方不仅不会也不敢抵制,而且高指标逐级加码、层层加压。省委压地委,地委压县委,县委压公社,公社压大队。到了基层一级,就只有向农民开刀,逼着农民做这做那,俨然如狼似虎的暴君。河南是全国各地“卫星”放得最多的省份之一,信阳地区又是河南省“卫星”放得最多的地区,农民受害也最严重。政府征调农民去“全民炼钢”、“大办工业”、“大办水利”,以至1958年秋季收获时全省竟有一半粮食毁弃在地里未收入仓。1959年减产,全省实产975万吨,但省委的估产高出实产数一倍多,征购了375万吨,占实产数的37%。产量减少,征购数却增加,结果全县人均留粮(含口粮、种子粮、牲畜饲料粮)比1958年减少了近1/3。粮食减产和征购指标加在一起,后果是抽空了农民的口粮,直接导致饥荒。 农民不愿意交征购粮,各省、地区、县、公社各级党组织就执行中央“反瞒产私分”的指示层层相逼,用专政的手法强行从农民那里搜刮口粮。根据 “反瞒产私分”指示,信阳地委第一书记路宪文动用民兵,指示指挥各县委挨门逐户搜查据说被农民和基层干部“隐瞒”、“私藏”的粮食。在“反瞒产”过程中,信阳地区逮捕了一万多人,其中七百多人死在拘留所和监狱。劫掠了农民的口粮、种子粮、牲口饲料粮之后,征购任务圆满完成。譬如息县产粮5000万公斤,征购了2756万公斤,占产量的55%。全信阳地区征收了16亿斤,占当年产量的一半,结果农民的全年口粮平均只剩100多斤,仅够食用四个月,潢山、光山等县的口粮甚至不足三个月。不到1959年底,大批公社食堂就已断粮停伙。路宪文怕真实情况传到外界,指令各县:“不准农民生火做饭,不准外出逃荒要饭,不准向上级反映情况。” 各县派民兵封锁村庄,街头、交通要道都设了关卡。农民无处可逃,只剩下饿死一途。


  在整个过程中,社会乃至政府内部并非完全没有出现抗争,但是抗争力量过于弱小、零散、非制度化,根本不足以阻止灾难的进程。事实上,制度的力量完全扼杀了群众和部分干部的抗争。在“反瞒产”的绝境中,群众写信到省委,结果被转回地委严肃处理,有的甚至被逮捕法办。信阳县委有一个纪委干部看到饿死人的严重问题,给省委写信反映情况,也受到留党察看处分。当时,信阳地委书记路宪文在省委支持下,不让干部群众向中央写信反映情况,专门开会让各邮局把关,凡是反映情况的信一律扣压。后来统计被扣压的信件竟达12000多封。即使如此严格限制,还是有人跑到许昌地区寄信。有一个党支部的23个党员饿死了20个,剩下的3个党员给省委写了一封信,请求省委救他们村的村民,但是此信也被省委秘书长扣压并要查处。在这种情况下,上级政府当然无法了解下面的真实情况。


  即便在大灾难发生后,中央还是无法深入了解地方实情。到1959年夏收前,中央才发现信阳问题,于是派工作组前来调查情况、追查责任,并发了一些救济粮,缓解了大规模饥荒。1960年底,毛泽东指定他身边的工作人员到信阳调查。一行人于1961年初到达河南,但是省委第一书记吴芝圃害怕他们看到真实情况,就把他们安排到了许昌专区的鄢灵县,结果没看到信阳地区饿殍遍野的惨况,而只是看到了鄢灵县“农民大量挨饿、生病、死亡的凄凉后果”。 当时信阳“统一口径”,饿死的人不能说是饿死的,必须统统说成是瘟疫传染而死。中央得知“信阳事件”后派中纪委下来调查,但是省委书记不是正视错误、承担责任,而是千方百计地设法掩盖。只是在中纪委将问题报告中央后,毛泽东才批示说“信阳事件”是“反革命复辟”,中央从各部委抽调数百人来到信阳地区。但是结果是什么呢?就在河南省委接到风声的第二天,省委书记就到固始县召开了万人大会,宣布当时反映真实情况的原县委书记为“反革命”并将其逮捕。为了继续“捂盖子”,省委将信阳地区八名县市委第一书记开除党籍、逮捕法办,并撤换了其余的县市委书记,甚至调遣部队武装押送,将农村20多万基层干部集中“特殊训练”。一时间,信阳地区闹得鸡飞狗跳、人人自危。 当然,闹剧最终被平息了,但是迟到的调查结果并不能挽回遭遇涂炭的百万生灵。


  在“信阳事件”的集体悲剧中,当地人民付出了极其惨重的生命代价,但是我们不能停留于同情和谴责。固然,信阳地区连同河南省委的部分领导人严重滥用了公权力,对当地的人道主义灾难负有不可推卸的责任。然而,就和“大跃进”本身是个人错误和制度缺陷相互作用的集体产物一样,信阳地区干部个人的错误乃至罪责并不能掩盖制度在整个事件中发挥的主导作用。事实上,在自上而下的中央集权体制面前,权责的归属并不那么清楚。个人错误的性质再恶劣,似乎也变得情有可原,甚至让人感到有点“无辜”。错误的源头在于中央制定了过高的粮食征购计划,但那显然并不是因为中央领导有任何恶意甚至明显的疏忽,而完全是受各地浮夸虚报的数据误导的结果。至于各级地方干部为什么如此好大喜功,答案也很简单——因为他们生活在这个体制下,个人命运完全掌控在上级领导手中。既然他们对上而不对下负责,他们所做的一切都是为了让上级领导“满意”,最终让国家最高领导人“满意”,似乎也在情理之中。毕竟,他们并不是“大跃进”的始作俑者,他们只不过是跟着起哄、贯彻落实上级政策并为最高决策者证明“大跃进”的“伟大”或“正确”提供具体“证据”而已。在整个事件过程中,信阳地委书记路宪文可以说是劣迹昭彰,但是笔者并不相信他就是一个十恶不赦的混世魔王。用传统的政治套话来说,这个同志只不过不注意工作方式、急功近利或虚荣心过强而已,但他很可能也只是要把上级交代的工作做好。至于他以及省委书记后来欲盖弥彰、阻挠调查,也只是在一个地方“一把手”一手遮天、权力不受制约的制度环境下习以为常的自然反应。对比今天许多煤老板出事后的第一反应, 不难看出现在看来荒唐离奇、难以置信的故事不过是当时特定制度环境下的一般人性的自然发挥而已。这么说来,似乎很难锁定个别领导甚至领导团体为“信阳事件”负责。归根结底,“信阳事件”是中央集权制度的产物,是中央和地方官员在既定制度框架下不经意间“合谋”的结果。


  具有讽刺意味的是,“大跃进”正好处于1949年后第一个放权阶段的高峰。但是在那个时代背景下,虽然中央将一些具体决策权下放给地方,整体思维仍然是高度集权的。至少,中央决定地方人事的基本制度并没有改变。况且地方究竟在多大范围内有多大权力,完全由中央甚至最高领导人个人说了算,地方权力作为中央权力的剩余可以在一夜之间大起大落,缺乏任何确定性和可预测性。更重要