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姜明安就有人用“红头文件”行骗和地方政府是否应遵守行政合同问题接受《人民日报》记者采访

作者:姜明安   点击量:6107

姜明安就有人用“红头文件”行骗和地方政府是否
应遵守行政合同问题接受《人民日报》记者采访
 
 
一、预防有人用“红头文件”行骗
              《人民日报》记者 黄庆畅
 
记者:姜教授,现在社会上不断出现有人用“红头文件”行骗的事例。您对这些事例是否有所了解?
姜明安:我从网络和平面媒体上看到不少这样的事例。骗子用“红头文件”行骗的方式多种多样,其使用频率最高的方式有四:其一,伪造“红头文件”以各种名目向“收件人”收费,其名目如组织、举办各种培训班,组织、举办各种评奖评优,组织、举办各种检查、检验,等等;其二,伪造“红头文件”以各种名目让“收件人”向其缴纳罚款,其名目如环境污染超标罚款、市容卫生不达标罚款、建筑违章罚款、消防安全违规罚款,等等;其三,伪造“红头文件”以各种名目向“收件人”集资、融资、摊派,其名目如修路、修桥、修建博物馆、纪念碑、体育场,等等;其四,伪造“红头文件”以各种名目让“收件人”为其无偿提供服务,如打印、复印、运输等,或“借用”器材、物品,如“借用”车辆、建筑材料、办公用品等。总之,方式多样,不一而足。
记者:您认为,这种现象产生和日益增多的原因是什么?
姜明安:主要原因有五:其一,源于“红头文件”本身的乱和滥。假“红头文件”成灾在很大程度上是由真“红头文件”的乱、滥所引起的。乱收费、滥罚款、乱摊派等问题一直是“红头文件”久治不瘉的顽症,以“红头文件”行骗的骗子正是借此“以假乱真”;其二,假“红头文件”的假由于各种原因,不易为收件人识别。假“红头文件”之所以能以假乱真,除了骗子的制假技术越来越高超外,有时乃是源于真“红头文件”制定机关内部有人“内应”,为骗子提供某种内部信息,甚至提供文书印信;其三,源于某些收件人的“顺民”心理。许多假“红头文件”的收件人可能不识文件的真假,但对所收“红头文件”的违法是心知肚明的,但他们怕得罪“官”和“官府”,不敢拒绝和向有关部门反映而是任其宰割,破财消灾。当然,有的收件人是认为自己有违法把炳被“官”或“官府”攥着,明知其为要求违法,也“认了”;其四,缺少法律规范。法规、规章除了有《立法法》调整外,还有《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》调整,而制定“红头文件的”行为至今没有任何法律和行政法规对其规范;其五,源于监督机制不完善。对于一般“红头文件”,法律没有规定统一的备案审查机制。对于作为抽象行政行为的“红头文件”违法和侵犯收件人权益,受害人既不能向法院起诉,也不能单独申请复议。
记者:这种用“红头文件”行骗的行为有什么特别的危害?
姜明安:骗子用“红头文件”行骗,由于是打着政府或政府部门公权力的旗号,故有着特别严重的危害。首先,人们对政府或政府部门公权力有着特别的信任,其行骗难于引起人们的怀疑、警惕,故往往受骗者众、受害面广;其次,这种行骗因为是以“红头文件”的形式实施,会对政府公信力造成严重的损害。如果骗局未被揭穿,收件人会以为是政府和政府部门以公权力鱼肉百姓,即使骗局被揭穿,老百姓也还可能怀疑其中是否存在猫腻;最后,这种事例多了,会严重损害合法的真红头文件的执行力,人们在难于识别真假时,很可能消极抵制。
记者:这种违法行为的危害性如此严重,那么,我们应如何应对?您对政府和老百姓分别有什么建议?
姜明安:对政府的建议有三:一是加大对用假“红头文件”行骗行为的打击力度;二是加强对真红头文件的法律规范,尽可能克服其乱、滥现象;三是完善对红头文件的监督机制,建立对红头文件的备案审查制度和复议、诉讼制度。
对老百姓的建议亦有三:一是对“红头文件”要有必要的警惕性和合理的怀疑,不要一见文件的版头、名称是红色的,后面署名和盖的图章是政府部门的,就认定是政府文件,就立即执行,要先看看文件的内容是否像政府发的文件,有怀疑时要立即向发文机关或发文机关的上级机关查证;二是要增强法治和维权观念,对红头文件,不论真假,只要违法,就要敢于检举、揭发,乃至抵制;三是要学法懂法,学习和掌握区分真假政府文件,区分合法违法的基本知识,提高防骗维权的本领。
 
 
二、地方政府是否应遵守行政合同
《人民日报》记者 徐锦庚  马跃峰
 
山东省茌平县一个重点招商引资项目,落户不到3年,与当地政府的关系就陷入僵局。企业指责政府“打家劫舍”,政府却满腹委屈----
 
姜明安评点:
    1、政府无论是实施行政行为,还是与行政相对人签订行政合同,都必须遵守诚信和信赖保护原则:行政行为一经作出,行政合同一经签订,就不得随意撤销或变更。只有客观情况发生重大变化,为了公共利益的需要,且公共利益确实大于私人利益(符合比例原则)的情况下,政府才能撤销或变更已作出的行政行为和已生效的行政合同。即使如此,政府还应对行政相对人因此造成的损失予以足额补偿。否则,政府的公信力就会丧失。
2、政府与行政相对人签订的合同,有的是民事合同,有的是行政合同。无论是民事合同,还是行政合同,都应该遵守《合同法》的基本原则和基本要求。民事合同履行过程中,一方当事人要求变更合同,必须与对方当事人协商一致。否则,即为违约。行政合同履行过程中,政府方当事人虽然可因公共利益单方变更合同,但必须对相对方当事人因此造成的损失予以足额补偿。
3、政府购买私人财产(包括民营企业),在一般情况下属于民事行为,应遵守民法的基本原则和具体规则,如自愿、平等、等价、有偿等,不能强买强卖,不能以公权力压私权利。双方发生争议,应通过平等协商或仲裁、诉讼等法定途径解决。在特殊情况(特殊情况需要有法律、法规的明确规定)下,政府可以依法征收、征用私人的财产。但征收、征用也应给予私人相应财产实际价值的补偿。这种实际价值的确定,应由双方均认可的有资质的评估机构进行评估,如双方意见不一,可申请法院指定法定评估机构进行评估。
4、根据法治政府原则,政府处理企业与消费者的关系,必须依法,遵守法律的原则和精神,不能“嫌贫爱富”,只照顾企业而损害消费者的利益;也不能“杀富济贫”,为提高消费者的福利而损害企业的利益。政府可以用财政的钱为民众做“好事”(也应通过听证会等民众参与程序),但不能强迫富人出钱为穷人做“好事”。
 
记者报道: 是维护群众利益,还是侵占企业利益?
 
    过去,茌平县冬季供热大多靠煤炉,只有一家电厂——信发集团有限公司附近的单位和居民,才能享受到电厂提供的蒸汽供热。由于蒸汽供热浪费大、性能不稳、易漏气不安全,加上茌平县冬季供热需求量不断增加,信发集团的供热能力已无法满足茌平县的供热需求。在信发集团的热心牵线下,2006年4月,茌平县政府引进河南省一家有外资背景的供热企业,注册成立茌平县恒源热力有限公司,作为当年县政府重点招商引资项目。
    信发集团为什么如此热心?县建设局局长靳明华解释:一些享受电厂蒸汽供热的单位和居民,有的不愿意交取暖费,有的象征性地交一点。由于彼此太熟悉,信发集团不好意思催讨,久而久之,供热支出成为信发集团一个沉重的负担。信发集团想通过招商引资,一方面卸掉这个包袱,另一方面通过向对方提供循环热水而盈利。
恒源公司接手供热项目后,运用低温循环水的先进技术,改造茌平县城区的供热系统。当年冬季,茌平县城区的多数居民第一次用上了节能环保的热水供热。3年来,茌平县的供热条件逐渐改善,城区居民的冬季采暖需求基本得到平衡。
    然而,就在居民的供热满意度不断提高的情况下,茌平县政府先是更改供热设施配套费标准,继而提出收购恒源公司,并估算出一个令恒源管理层无法接受的收购价。昔日苦口婆心招商引资,今天何以恩断义绝拒之门外?面对企业的指责,政府作何回答?
焦点一:更改供热设施配套费收费标准,政府说是照顾群众利益,企业说是“霸王规定”。供热是无偿福利,还是有偿商品?
    2006年4月,恒源公司与茌平县建设局签订《茌平县热电联产集中供热项目合同书》,约定城市集中供热设施配套费标准:“新建房及无供热设施的集中供热设施配套费21元/m2,已有供热设施的集中供热设施配套费15元/m2。”同年6月,茌平以县政府名义下发47号文件规定:“城市集中供热设施配套费:根据工程实际投资额和城区居民的消费承受能力,确定城市集中供热设施配套费。已有供热设施的集中供热设施配套费按建筑面积15元/平方米,新建房及无供热设施的用户按21元/平方米,由楼房建设单位、房地产开发商或房屋产权单位,按政府有关规定在10月30日前,一次性向热力公司缴纳。”
    但是,同年10月,茌平县政府又以县政府办公室名义下发48号文件《关于城区集中供热的补充规定》,重新确定收费标准:“1、原来供热的单位,开口费一律全免。入网开口费用由县政府、热电集团(信发集团有限公司)、供热公司(恒源热力公司)三家共同负担。2、新增开口的单位,按21元/平方米收取,2006年11月20日缴齐的,优惠应缴开口费总额的20%。3、取暖费按16元/平方米收取,2006年11月20日前缴齐。按时交纳的,原有供热单位优惠应缴取暖费总额的10%;新增供热单位优惠应缴取暖费总额的5%。4、开口费、取暖费面积的计算:按建筑面积的80%计算。”文中所称的“开口费”即前述的“集中供热设施配套费”。
    48号文件成为政府与企业之间、企业与企业之间的矛盾源头。对恒源公司来说,一是供热设施配套费收入要缩水三分之一,二是“按建筑面积的80%计算”的规定使公司损失很大;对信发集团而言,本来指望通过向恒源提供循环热水而盈利,现在却反而要支出一笔额度不小的开口费。文件出台后,茌平县政府于2006年、2007年共向恒源公司拨付入网开口费600万元(恒源公司称,县政府至今尚欠恒源公司68万元)。而恒源公司与信发集团之间,却因开口费和循环热水供应费而闹翻了脸,直至对簿公堂。
对重新规定热费收取标准的原因,茌平县分管副县长张雪庭和县建设局长靳明华解释是为了照顾群众福利。他们说,47号文件出台后,热用户提出不少意见和建议:一是原蒸汽网用户室内原有采暖设施非常完整,一旦改成水暖,原有设施必须全部报废,还要重新安装,费用很大;二是原蒸汽网集中供热时,收费很少,属于福利供热,而47号文件中的收费标准高,群众难以接受;三是原蒸汽网用户用热多年,改水暖是响应政府号召、配合热力公司工作,不应再交集中供热设施配套费;四是热用户(包括新用户)强烈要求对供热收费价格予以优惠。于是,政府参照其他县市区的做法,免收“开口费”,降低供热收费。
    对于这种为民谋福利的说法,恒源公司有不同意见。总经理鄢东锋说:“在市场经济下,供热是一种商品,就像到商店买东西,必须付钱,怎能以福利为由拒绝付钱?政府固然应该为老百姓谋利,但不能将负担转嫁到企业身上,无端损害企业利益。茌平县政府事先没与我们协商就擅自更改收费标准,说句不雅的话,这叫‘放狗进门,关门打狗’式的欺诈招商行为!”
鄢东锋认为,免收开口费和“按建筑面积的80%计算”的规定,是“霸王规定”,聊城市其他县市及济南、青岛等地,均无免除开口费及政府强令降低供热价格等情况。在鄢东锋提供的建设部、山东省和聊城市的相关文件中,都明确规定“城市基础设施配套费按建筑面积收取”。
鄢东锋称,由于茌平县政府朝令夕改,不仅导致恒源公司在2006、2007两个供热年度经济损失巨大,还造成恒源公司与信发集团、恒源与用户之间产生矛盾。
焦点二:政府收购企业,政府说是为群众利益考虑,企业怀疑有其他利益交换行为。政府是依法管理,还是违反合同背信弃义?
    2008年7月,茌平县建设局局长靳明华代表县政府,向恒源公司提出收购该公司。
靳明华向记者解释收购理由:收购恒源公司,首先是根据山东省人民政府《关于做好城市供热工作确保群众冬季采暖的意见》,推行供热热源、管网、换热站一体化,实现规模经营。其次,恒源热力公司投入经营运行以来,由于技术水平存在问题,导致部分用户室温不达标,群众对恒源意见很大。加之恒源公司的工作人员态度粗暴,进入没交热费的用户家里强制关闭阀门,被群众愤而投诉。仅2007、2008两个采暖季,就收到市长热线电话70余个,另有群众多次上访。尽管县政府、信访局和建设局做了大量工作,仍造成很大的负面影响,出现了不稳定因素。县领导层、老百姓和电厂对该企业的管理和服务已失去信心。
    鄢东锋逐一反驳,“首先,山东省政府的文件中明确规定,热电联产有利于节能减排,是国家产业政策鼓励发展的行业,对热电联产应予以扶持,并实行供热税费优惠政策。茌平县政府以此文件作为收购理由不可思议。其次,茌平县的供热系统由三部分组成,上游是提供热源的信发集团,下游是各单位和小区自行建设和管理的三级管网,恒源只是处于中间的管网公司。室温不达标,既可能是电厂提供的循环水温度不够所致,也可能是各单位或小区的三级管网不合理所致,不能把责任都推给我们一家。如果要说责任,是茌平县建设局没有监督好三级管网的改造。第三,聊城市政府的文件规定,单位和居民采暖实行先交费、后用热的原则,用户应在每年采暖期开始半月前将热费一次性缴纳给供热单位,逾期不缴纳的,供热单位不予供热。第四,群众上访,在很大程度是政府不作为所致,县建设局下属的个别小区物业公司甚至还挑唆居民制造矛盾。”
鄢东锋认为,茌平县政府收购恒源公司是一种违反合同的背信弃义行为。因为在恒源公司与茌平县建设局签订的《茌平县热电联产集中供热项目合同书》中,约定合作期限是20年,即从2006年4月至2026年4月。
    鄢东锋还透露,靳明华开始代表县政府收购,后又改为代表第三人收购,“但这个神秘的第三人却始终未曾露面。”他根据自己掌握的情况提出怀疑:在政府部门堂而皇之的收购理由背后,是否隐藏着不可告人的利益交换行为?
焦点三:县政府的收购价格评估,政府称是据实评估,企业说是“打家劫舍”。工程造价咨询事务所是否有企业资产评估资格?
    2008年10月,恒源公司同意将企业整体出让卖断。鄢东锋称是“被迫同意”,靳明华则说“恒源想脱身”。
然而,双方在公司评估上产生了严重分岐。恒源公司委托聊城正坤有限责任会计师事务所评估,确认公司固定资产总额为62032692.33元。恒源公司根据该评估报告加预期利益收入,向茌平县政府提出8000万的收购价格。但茌平县政府委托聊城昌盛工程造价咨询事务所,评定恒源公司的工程造价为28690517.02元,提出以此价格收购。由于双方价格悬殊,收购事宜搁浅至今。
    靳明华解释,聊城昌盛工程造价咨询事务所有限公司评估的依据是,城区供热管网图纸、工程量、施工做法,还有2002年《山东省市政工程消耗量定额》、2006年《山东省市政工程价目表》及其配套使用的费用定额。因此,2869万收购价是合理的。
    鄢东锋向记者出示了几份有关资产评估的文件,其中国务院1991年11月16日 发布的《国家资产评估管理办法》第九条规定,持有国务院或者省、自治区、直辖市人民政府国有资产管理行政主管部门颁发的国有资产评估资格证书的资产评估公司、会计师事务所、审计事务所、财务咨询公司,可以接受占有单位的委托,从事国有资产评估业务。鄢东锋称,恒源公司委托的正是具有评估资格的会计师事务所,而茌城县政府委托的却是一家工程造价咨询事务所,不具备评估企业资产的资格。
    鄢东锋说:“工程造价与企业资产是两个完全不同的概念,聊城昌盛工程造价咨询事务所在评估中也没有向我们索取过任何资料。凭着一家不具备资产评估资格的工程造价事务所提供的不完全的工程造价数据,茌平县政府利用职权,强行将我公司的资产整整缩水了一半多!这与强盗打家劫舍又有什么分别?”
鄢东锋说,尽管与政府部门关系陷入僵局,他们还是主动打报告,对新一轮的冬季供热改造工作提出建议。
 
记者调查手记
    面对金融危机的强力冲击,各地政府和企业万众一心,同舟共济,抱团取暖,共度时艰。而茌平县政府却与重点招商引资对象反目成仇,水火难容,不能不说是件憾事。供热涉及千家万户的利益,也事关社会稳定和谐。作为政府,照顾群众利益的愿望是好的,但不能把群众利益与企业利益对立起来,不能以牺牲企业利益来换取所谓的群众利益。因为企业职工也是社会成员,也是群众的代表。维护企业切身利益,帮助企业分忧解难,消除企业后顾之忧,让企业更好地为社会服务,同样是在维护群众利益。维护群众利益并不等于无原则地迁就群众要求,计划经济时代的无偿供热模式已难以为继,应该引导群众树立社会主义市场经济观念。同时,作为企业,也应该体谅政府的难处,义不容辞地尽自己所能替政府分担部分社会责任。
新一轮的冬季供热改造工作即将开始,恳切希望双方能摒弃前嫌,化解芥蒂,互相谅解,互相支持,共同把茌平的供热工程建设得更加完善,让更多群众受益,让广大群众满意。如果难以继续合作,希望双方能心平气和地坐下来,通过合理合法的手段正确评估企业资产,政府尽量照顾企业利益,企业也不要向政府漫天要价。
 
 
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