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政府信息公开一周年-姜明安接受《检察日报》记者采访

作者:姜明安   点击量:6465

政府信息公开一周年
姜明安接受《检察日报》记者采访
《检察日报》记者 柴春元
 
今年5月1日,将是《中华人民共和国政府信息公开条例》(下称《条例》)实施满一周年的日子。一年来,《条例》的实施对于促进我国各级政府主动或依申请依法公开有关政府信息、保障公民知情权和参与权产生了重大作用。而一年来层出不穷的有关政府信息公开的行政诉讼,则引起了社会上更多关注的目光。行政诉讼对于政府信息公开产生了那些影响?原告应如何面对诉讼中过程中遇到的种种困难?法院在审理此类案件中存在哪些难题?检察机关在行使行政诉讼监督中可以有哪些作为?带着一连串问题,记者专访了北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授——
 
诉讼为公开提供“三重动力”
 
新闻背景:
早在2004年5月1日,上海市就出台了《上海市政府信息公开规定》。截至2008年11月,上海发生的政府信息公开的“民告官”行政案件已有近400起。2008年5月1日,《条例》开始实施,3天后的5月4日,湖南就发生了第一起行政诉讼,虽然有关部门尚未公布一年来此类行政诉讼的总量,但是无疑,越来越多的信息公开行政诉讼案件开始闯进了人们的视野。
专家观点:
谈到行政诉讼对于政府信息公开的影响,姜明安教授认为,有关信息公开的行政诉讼对于推进政府信息依法公开意义重大,其作用主要有三:一是保障作用,即保障《政府信息公开条例》的有效实施,保障行政相对人申请权和知情权的有效实现,保障公民隐私权和企业、经济组织的商业秘密等合法权益不因政府信息违法公开而受到侵犯。在行政相对人合法权益因政府信息违法公开而受到侵犯的情况下,受害人可以通过行政诉讼这道最终防线获得救济和保护自身的权益。二是指导作用,即法院通过审判活动,形成大量行政诉讼判例,对于《条例》过于抽象、过于弹性的条款予以具体化,界定其基本涵义,明确哪些信息应当公开,哪些不属于公开范畴,这对于政府机关准确遵守和执行《条例》,对于申请人正行使申请权、知情权和寻求救济都具有重要的指导作用。三是促进作用,即法院通过行政裁判,纠正政府在信息公开中的违法不作为,促进政府信息公开,同时,法院在行政审判过程中,还可以发现政府信息公开现行制度中存在的各种问题和障碍,通过向立法机关和其他有关部门提出司法建议,促进政府信息公开制度的改进、完善。
 
法院不受理怎么办
 
新闻背景:
2008年5月4日,南省汝城县自来水公司退休职工黄由俭状告汝城县政府不公开本公司改制中的相关资料案,成为《条例》实施后第一起相关诉讼被媒体称为“信息公开第一案”。但汝城县法院并未受理此案,黄由俭将诉状寄往湖南省郴州市中级法院。6月24日,黄由俭、邓柏松等5位退休职工又不得不向湖南省高级法院提起行政诉讼,请求其责令汝城县人民政府依法按照原告要求的方式公开相关政府信息。
专家观点:
根据我国《行政诉讼法》的规定,人民法院对行政相对人提起的诉讼,符合法定条件的,应当受理,但相对人的起诉如不符合法定条件,则可以不受理。行政诉讼起诉的法定条件有四:(一)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织; (二)有明确的被告; (三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。另外,起诉还应符合法定时效。对于不符合上述法定条件和时效的起诉,法院裁定不予受理是适当的。但如果法院对于符合上述条件和时效的起诉依然裁定不予受理,起诉人可以凭法院的不予受理的裁定书,向上一级法院提起上诉。上一级法院认为应当受理的,可以通过裁定要求下级法院受理。
但在司法实践中,有的起诉者会面临这样的难题:诉状提交到法院,法院既不受理,又拒不制作出不予受理的裁定书,导致起诉人无法上诉。在这种情况下,当事人可通过录音、录像或证人(如带律师或其他证人在场)等证明材料,到上一级法院申诉或者起诉。上一级法院认为符合受理条件的的,应予受理。其受理后,可移交或指定下级法院审理,也可以自行审理。如上述申诉、起诉活动均无结果,起诉人则可以通过寻求人大监督、监察监督、检察监督、舆论监督等方式,促使人民法院履行其应尽的职责。
另外,关于信息公开诉讼原告资格问题,法院应当区分两种情形正确判断。如属应请求公开的信息,申请人应与有关信息有某种利害关系或出于自身生产、生活、科研等特殊需要,否则不具有申请人资格;如属行政机关应主动公开的信息,任何公民、法人或者其他组织都有权申请公开,具体利害关系不应成为申请人的资格条件,要求行政机关公开依职权应主动公开的信息,属于一般民众知情权的范畴。申请人向法院起诉,应当认定其具有原告资格。
 
公开房屋成本价侵犯商业秘密吗
 
新闻背景:
2006年2月底举行的广东省人大会议上,9名省人大代表一起提交了一份《关于公开房屋成本价、实行购房指导价和最高限价的建议》,明确提出要求公开房价成本信息。广东省建设厅在对人大代表建议的答复中表示,公布房屋成本这一做法是违背市场经济的。对商品住房成本价进行公开,或者公开的内容和程度把握不好,容易造成对企业商业秘密的侵犯和对公平竞争环境的影响。
    专家观点:
政府信息公开的范围应如何确定,常常是信息公开行政诉讼中双方当事人争议的焦点,也是法院在审理此类案件中面临的主要难题。根据《条例》第十四条的规定,行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。这一规定比较抽象,国家秘密、商业秘密、个人隐私的范围界定很不明确,因而在实践中,申请人常常对政府机关的认定产生异议。
认定难题的产生住在于缺乏相对明确的标准。《中华人民共和国保密法》是1989年5月1日起施行的,其第八条关于国家秘密范围的规定相当笼统和宽泛,有必要通过修改法律或出台细则等方式,对于国家秘密的范围进行更加明确的界定。关于商业秘密的认定,虽然《反不正当竞争法》第10条有一个定义(指不为公众所知悉,能为权利人带来经济利益,具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息),但其外延也不清晰,在实践中也有被过于宽泛理解的倾向。如商品房的成本价,就曾被认为属于“商业秘密”而拒绝公开。商品住房成本既不属于商业秘密中的技术信息类别,也不属于经营信息。商品住房成本价,是与群众生活密切相关的商品的成本价格,如果由有关部门公布商品房成本,有助于让公众了解、参与价格的形成,从而使价格趋于合理。关于个人隐私的认定,由于我国目前尚未出台《个人信息保护法》或《隐私权法》,认定起来也缺乏相对明确的标准。
另外,在当前我国政府信息公开的实践中,有一种不正确的认识和做法,那就是信息公开只公开结果而不公开信息产生的过程,很多单位以常常以“问题正在研究,决定尚未做出”、“相关政策、规定正在形成之中”等为理由而拒绝公开。不公开某些正在形成中的信息当然有一定道理。但是,许多正在形成中的信息的公开比已经形成的信息公开更有意义,过程公开比结果公开更有价值。特别是对于法规、规章、决策形成过程及相应信息的公开,是保障民众知情权、参与权,表达权、监督权的必须,是保证政府的相关决策更加科学合理,避免决策失误的必须。如果信息公开只公开结果,不公开过程,便没有机会事先预防错误发生和可能导致的不可弥补的损失。
根据《条例》规定,行政机关在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。可见,信息是否对公众公开,判断首先是由行政机关作出的。如果申请人对于政府的审查结果有异议而提起行政诉讼,则法院享有最终判断权。当然,法院在行使其最终判断权时,应具有一定的自制和谦抑精神,即对行政机关的判断保持足够的尊重,因为行政机关在其管理的领域内具有专业知识、专业经验、专业技能的优势。只有行政机关滥用这种优势,违法或极不合理地行使这种判断和裁量权时,法院才应加以干预。此外,法官在对相应信息是否应该公开而行使终局判断和裁量权时,对应予保密不应公开的相应信息的内容,有严格保密,不向任何人泄露的义务。
 
公布他人婚姻记录是否侵犯了隐私权
 
新闻背景:
帮朋友代理案件时,发现对方律师在法庭上出示了自己个人婚姻记录对自己代理案件造成了被动,王先生要求法院确认出具“查档证明”的昌平区民政局的行政行为违法。2008年11月,北京市昌区平法院一审宣判,法院驳回了王先生的诉讼请求。
专家观点:
信息公开,特别是在依申请的信息公开,对于保障公民的知情权具有重要意义,然而,行政机关所掌握的某些信息可能涉及到他人的隐私,这些信息的公开可能侵犯到他人的隐私权。因此,政府信息公开必须处理好知情权与隐私权的矛盾关系,这是政府信息公开中的一大难题。
要解决这一难题,首先要明确“隐私”的范围,立法机关应尽快制定《个人信息保护法》或《隐私权法》,以为实际操作提供相对明确的法律依据。同时,行政机关在公开其认为涉及第三方商业秘密、个人隐私的政府信息时,应遵照《条例》第二十三条的规定书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。但是,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开,并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。应该说,这一规定对于他人隐私和商业秘密的保护很有意义,但尚不充分。 对此,宜补充规定:如果此种因公共利益强行公开的行为给第三方的合法权益(财产权或人身权)造成损害的,还应当给予第三方以相应补偿。
 
             行政机关不执行判决怎么办
 
新闻背景:
3月9日下午,最高人民法院行政庭副庭长李广宇在中国政法大学法治政府研究院主办的“信息公开与透明政府建设”国际学术研讨会上透露:最高人民法院正在制定审理政府信息公开案件相关司法解释,已纳入今年(出台)的计划。
专家观点:
经过一年的司法实践,我国各级法院在审理政府信息公开案件中已经积累了相当的经验,对这些经验进行总结,为审判实践遇到的实际困难提供相应的解决办法是非常必要的。制定审理政府信息公开案件相关司法解释有利于指导司法实践,保证此类案件的顺利审理,以更好地保护公民的知情权。政府信息公开案件具有不完全同于其他行政案件的一些自身的特点,如时效性要求可能更严,因为有关信息一旦过时就将失去它的价值,希望这些特点和特殊要求在新的司法解释中得到充分的体现。同时,法院在审理审理政府信息公开案件时还可能遇到判决得不到严格执行的问题,行政机关可能以“信息不存在”、“公开可能影响社会稳定” 等虚构的理由消极抵制公开,也可能在法院判决之后拒不执行。尽管我国《行政诉讼法》第六十五条规定了对行政机关拒绝履行判决、裁定的处罚措施,如“对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款”,“向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议”,“情节严重构成犯罪的,依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任”等,但在实践中,这些强制性制裁措施很少被使用。当然,对于这类问题,只能通过司法体制改革等途径解决。审理政府信息公开案件相关司法解释所能和所应解决的主要问题是:受案范围及其排除、被告的举证责任、国家秘密、商业秘密、个人隐私的审核、认定、对涉商业秘密、个人隐私信息的处理、对信息公开案件的各种判决形式等。
 
检察机关如何行使监督权
 
新闻背景: 
我国《行政诉讼法》第十条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。” 第六十四条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。”
专家观点:
检察机关行使行政诉讼监督权,对于法院正确审理政府信息公开案件、切实保障当事人合法权益具有重要意义。当前,检察机关对于行政诉讼的监督的主要途径和方式是行诉法长64条规定的对法院违反法律、法规的判决、裁定进行抗诉。这种监督方式过于单一。本人认为,检察机关今后可增加两种监督方式拓宽监督面:一是对于法院无正当理由不受理当事人起诉又不作出不受理裁定的,当事人向检察院申诉的,检察院可向法院发出《检察建议书》或《检察监督书》(监督书的名称可能更具权威性),建议法院限期受理或做出不受理裁定,并对有相应违法行为的法官给予纪律处分。法院对于《检察建议书》或《检察监督书》中提出的建议、意见,应当在一定期限内给予明确的答复或解释;二是被告(行政机关)拒不执行法院裁判的,检察机关也可以《检察建议书》或《检察监督书》的形式督促行政机关执行,必要时还可提请行政监察机关参与监督,更好地发挥监督作用。被告行政机关和检察机关对于《检察建议书》或《检察监督书》中提出的建议、意见,同样应当在一定期限内给予明确的答复或解释。
 
                       载2009年4月30日《检察日报》