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张千帆“高考教育平等”法律评论三则

作者:张千帆   点击量:4704

张千帆“高考教育平等”法律评论三则

 

之一:众议高考地域歧视是否存在

(《法制日报》2009年3月20日)

      没有哪个国家的国民会像中国的国民这样关注教育、关注高考。高考对很多中国人来讲不仅是一次升学考试,更事关一个人的前途,甚至是一个家庭的幸福。从法律上讲,教育机会平等是宪法赋予每个公民的合法权利;从社会管理角度讲,高等教育作为重要的公共资源,合理的分配事关社会公平。

 
      那么中国的高考是否存在地域歧视呢?这是每年“两会”上都备受关注、且被人大代表反复提及的话题。有研究机构的调查数据显示,在2004年,北京大学在北京地区招收380人,清华大学在北京地区招收360人;而同年,北大在河南招收72人、贵州招收32人,清华也差不多。然而,这样的数据结果是否就一定表明了存在地域歧视呢?社会各界理应通过理性的对话和思考表达自己的立场。为此,北京大学宪法与行政法研究中心在“两会”期间组织了人大代表、教育部门官员、专家学者就“高考地域歧视是否存在”问题进行了对话。本版特摘登其中一些观点。
 
  ———编者的话
 
 
  叶青(全国人大代表、湖北省统计局副局长):在制度上,高考地域歧视的确存在。在目前的高考制度下,虽然各省的试题不一样,分数失去了可比性,但问题依然存在,主要体现在全国性高校的招生指标在各省之间的分配不平衡。基于此,比较公平的做法是按各省的考生数量向各省分配招生指标。
 
  张琼(全国人大代表、湖北省五峰县教育局副局长):首先我们来看网上的一组数据,北大在北京市招的学生占其招生总数的13%,而其他全国各个地方的学生加起来只占北大招生总数的87%,平均不到3%,类似地,上海复旦大学在属地招生40%,武汉大学在属地招生50%,浙江大学在属地招生70%。这些直观的数据表明,高考招生中存在严重的地域歧视。要解决这个问题,全国性高校应当按照各省的考生比例确定各省的招生名额,而且全国一张卷并不是很公平的做法。
 
  迟夙生(全国人大代表、黑龙江迟夙生律师事务所主任):既然我们国家的宪法规定了法律面前人人平等的原则,在全国范围内所有人的受教育权利也应当是平等的。目前我们只能拿有限的钱办有限的大学,所以,我们应该保证全国各地的考生机会平等,全国统一录取分数线,只要考生能考过这个分数线,就应当被录取,这样才能保证法律面前人人平等。现在高考政策恰恰更不公平了,上海、北京的大学比较多,那里的孩子恰恰以更低的分数线,甚至低于黑龙江考生100分的分数线进入当地的名牌大学。
 
  郑若玲(厦门大学教育学院教授):目前的高考制度是相对合理的,如果从理性的角度来分析的话,这是一个不得已而为之的办法。高考录取分数线的地域差别,主要原因表面上看是高考录取制度造成的,但背后的原因可能是更重要的,即高考教育资源分布不均以及政治、经济、文化和教育水平的地域差距带来了分数线的差异。高校招生中的地域差异的确是存在的,但这个问题很复杂,很难找到一个两全其美的解决办法。
 
  熊文钊(中央民族大学法律系教授):高考制度上讲法律面前人人平等,实际上是机会要均等,现在的高考制度离公平越来越远了,我主张应该全国统一考试。只有考试统一,才能有一个统一的衡量标准,否则,是否公平就很难衡量,公平也就无法保证。目前按照计划经济思维分配名额是很主观的做法。
 
  我们要以统一考试作为基础,然后向西部倾斜,包括对少数民族降低分数线,这种照顾是有理由、有原因的。
 
  张千帆(北京大学法学院教授):首先我们讨论的出发点,是我国宪法规定的平等权,界定平不平等并不简单,区别对待不同地区的考生未必意味着不平等或歧视,如果有拿得出手的理由,为某种区别对待提供一种依据,那么这种区别对待就不是歧视,但如果没有拿得出手的理由,那么这种区别对待就只能算歧视了。因此,高考制度中的一些区别对待应当具体来看。
 
  比如,如果北大对西藏、新疆等少数民族地区和海南等某些边远地区降低录取标准,我们说这个理由应该是能够找到的,比如西藏地区教育本身不是很发达,我们要保证足够数量的西藏考生能够进全国性的、教育部或其他中央部委直属的重点院校学习,这样不仅能保证地方发展的均衡,也有一个民族多元化的价值。但对于西藏和新疆的理由对北京并不适用,如果北大对北京市本地的考生降低录取标准,我们就要追问这样做的理由。如果拿不出站得住的理由,我们就只能说这是一种地方保护主义,或者说是一种地域歧视。
 
 
 
之二:实现教育机会平等需打破高考地方保护主义
 
(《法制日报》2009年4月2日)
 
        教育是关系到中华民族兴衰的千年大计,而要在全国范围内振兴教育,必须实现教育资源在地区之间的公平分配。宪法第33条规定:“公民在法律面前一律平等”;第46条明确规定:“公民有受教育的权利”。这表明中国公民的受教育权应该受到国家的平等保护,不应该因户籍地等不相关因素而受到歧视。
  然而,目前全国不同地区的教育资源分布仍然极为不均衡,城乡差别尤其显著。更严重的是,部属重点院校对各地考生的录取标准并不统一,对本地考生的特殊照顾尤其明显。高校招生的地方保护主义已经影响了受教育机会的平等与公正,并已引起了社会普遍不满。
  北京大学宪法与行政法研究中心和腾讯网近日联合举办的一项网络民意调查显示,高达四分之三的网友认为现有的高校招生政策对全国各地的考生不公平,同样比例的网友认为部属高校按省份投放招生名额的做法不公平。对于某些高校以“学校的历史传统”、“往年招生历来如此”等作为向不同省份分配录取名额的理由,四分之三的网友表示不能接受,其中高达46%的网友表示“完全不能接受”。
  因此,国家有义务采取积极措施促进高等教育的基本公平和健康发展,为全国各地的考生提供接受高等教育的平等机会。我认为,政府应该分阶段采取以下五个方面的措施。
  第一,中央应采取积极有效措施,保证各地考生接受高等教育的平等机会。目前各地高校招生之所以存在普遍的地方保护主义,在很大程度上是因为中央教育部门在教育机会平等方面没有承担起应有的监管义务,因而高校录取标准的决定过程处于中央监管失序的状态。由于高校在财政、土地等资源上严重依赖地方政府,在招生指标分配过程中面临当地政府和居民的双重压力,因而不可能主动对全国各地考生一视同仁。要保护各地考生的平等受教育机会,中央有必要发挥主导作用,在全国形成并实施公平和统一的录取标准。在目前各省分配招生指标的体系下,至少应不断降低部属高校对本地考生的录取比例,逐步取消高校招生的地方保护主义,实现高等教育机会平等。
  第二,中央应适当调整高等教育政策,使高校招生既能适当照顾少数民族、边远贫困、基础教育落后的地区,又能有效防止不正常的“高考移民”现象。网络调查显示,2/3的网友认为防止“高考移民”的根本途径是“全国统一录取标准,取消地区指标配额制,消除高考移民动机”。同样比例的网友认为,高校招生对于教育落后地区的照顾政策应该以考生接受的基础教育质量为标准,只有15%的网友认为应该以省区为标准。这表明社会普遍认为高校招生应该对贫困落后地区予以照顾,但是同时希望特殊照顾不因为过分简单化的地区划分而流于形式,造成“高考移民”和教育及社会资源浪费。高达55%的网友“非常希望”中央发展完备的考生和家庭信息系统,为合理的高校优惠政策提供依据。
  第三,适当改革高校录取标准和考试制度,不仅使高考尽可能准确和全面衡量考生素质,而且探索高校录取标准多元化的路径与可行性。网络调查显示,高达55%的网友认为高校录取标准的改革方向应该是以高考成绩为主,参考高中会考成绩,只有11%的网友认为应该以高考成绩作为惟一标准。虽然科学的考试方式和录取标准仍有待深入探讨,有必要认真对待社会的普遍期望,并在适当时机启动录取和考试改革。
  第四,完善高校招生和考试立法,在适当时候制定全国性法律,为高等教育机会平等提供立法依据。网络调查显示,60%的网友表示应当由全国人大通过立法确定关于高校招生的基本制度。高等教育是对人产生毕生影响的重要公共资源,高等教育的机会平等是公民受宪法保护的基本权利,因而全国人大或常委会有必要在这个领域制定专门法律,至少在高等教育法等相关法律中加入专门章节规定教育公平的基本原则和具体措施。
  最后,健全高校招生和考试法治,为高等教育机会平等提供司法保障。目前,由于高校招生和考试过程不能进入司法程序,考生的合法权益得不到有效保护。高达80%的网友希望(其中2/3的网友“非常希望”)完善司法,为考生的平等权利提供法律保障。中央应该推动各地司法机关受理在招生和考试过程中出现的法律争议,切实维护考生的受教育权和机会平等权利。
  总之,为了保障各地考生的平等受教育权利、遏制普遍盛行的地方招生歧视,高校招生和考试制度改革势在必行,而中央应在此过程中发挥积极主导作用。这么做并不是回到传统的中央集权模式,而恰恰是打破地方保护主义的封锁,将宪法规定的平等受教育权利真正落实到全国各地的每一个考生。

 
之三:如何“照顾”高校招生指标
 
《方圆法治》(《检察日报》周刊)200945
 
中国高等教育资源的地区分布极不均衡,加上各大高校招生的标准不统一、录取名额分配不公平,导致不同地区的考生接受高等教育的机会严重不平等。
    高等教育资源主要集中在大城市,而集中在大城市的高校对户籍在本地的考生降低录取标准、实行特殊照顾,于是就形成了高等教育领域中普遍存在的地方保护主义现象。各大高校通行的做法是采用招生指标制度,也就是对不同地区规定了一定的录取名额。譬如北大对北京市分配的名额大约占全部录取指标的15%,远高于北京地区考生占全国考生人数的比例;此外,诸如复旦大学、浙江大学等教育部直属的重点高校对本地考生的录取比例还要高得多。
    分析以上问题的出发点是宪法平等原则。1982年宪法第三十三条规定:“公民在法律面前一律平等。”这句话也意味着全国性的公共资源应该在全国范围内获得公平分配。高等教育是一项关系个人前途的重要国家资源,因而同样适用宪法平等原则。虽然听起来很简单,如何界定平等与歧视却不容易,不平等未必意味着歧视。


可尝试分区照顾


    高校招生的指标分配是否存在地域歧视,其实涉及好几个层次的问题。首先,并非所有的高等教育资源都被认定为全国性资源,因而平等原则不一定适用于所有高校。譬如北京理工大学、北京工业大学都是属于北京当地的院校,这些学校是由北京市建立的,每年的财政资助主要来自于市政府,因此其不一定要对全国一视同仁,而可以对当地考生有所倾斜。当然,由于各地教育资源本身就不平等,北京、上海等大城市的地方高校比其他地方多得多,因而我认为地方院校不能无限制地照顾本地,也要在一定程度上符合宪法平等原则。从国家这个角度考虑,中央应该更加关注高等教育资源在各地的均衡分布,加大边远贫困地区的教育建设投入。
    对于北大、清华、复旦、浙大、南大这类部属重点院校,教育资源属于全民所有,因而完全适用平等原则。不过即便对于这些高校,问题也不是截然分明的,比如,北大不仅对北京本地,而且也对西藏、新疆等少数民族地区和海南、陕西等边远地区给予特殊照顾,而这是两类不同性质的措施,对少数民族和边远地区的特殊照顾有助于保证不同地区的均衡发展,促进国家统一、族群团结和北大校园的族群多元化。
    如果说北大对少数民族地区的特殊照顾是有正当理由的,那么对北京本地的照顾是否有理由呢?不论分数线是否统一,北京考生的录取标准要比山东、河南、四川等绝大部分省份的标准都要低。对于这种不平等标准,我们显然不能再适用西藏、新疆等少数民族地区的理由。对本地保护主义提出的一个通常理由是大城市考生的素质比较高,而分数未必能全面衡量考生素质。另外,北京市对北大也有不少投入,比如说北京市有一块地就免费提供给北大。当然,这些理由未必站得住脚。北京市对北大有投入不假,但是北大对北京显然也有回报,光是“品牌效应”就难以用金钱衡量,更不用说给北京市带来的经济和就业机会。至于“素质”是一个比较成问题的词儿,缺乏普遍接受的衡量标准,因而未必能够成立。更何况北京等大城市的考生之所以“素质”比较高,正是因为他们已经拥有比其他地方优越得多的基础教育,在这种情况下再对他们降低录取标准似乎难以令人信服。如果拿不出理由的话,我们就只能认定这种地方保护主义措施构成了宪法不允许的歧视。
    因此,对于少数民族和边远贫困地区的适当照顾,一般认为是没有问题的,问题在于究竟怎么做才能真正让优惠政策落到实处,究竟应该照顾谁——少数民族地区的少数民族考生、少数民族地区的汉族还是一般地区的少数民族?照顾标准应该是什么——地区、身份还是实际受教育水平?在此且不多论。而对于本地考生的特殊照顾,则一般认为构成了地域歧视,问题在于如何实现平等。在原则上,同一所高校在全国各地的录取标准应该统一,少数民族和边远贫困地区适当例外。其实我们的研究生录取基本上就是这样的,它把全国大致分为A、B、C类地区,对于相对落后的C类地区考生是照顾的,对于相对发达的A类地区则反而提高了录取标准。高考完全可以借鉴这种制度。


一个大目标两套新方案

    ……
   (未完,详细报道请看2009年4月5日出版的《方圆法治》!)
 
 
本网编辑:Flyingdragon