您好,欢迎光临北大公法网! 中文版|ENGLISH|老网站入口

联系我们

北京大学宪法与行政法研究中心
地址:北京市海淀区颐和园路5号北京大学法学院四合院
电话:86-10-62760063
传真:86-10-62760063
E-mail:pkupubliclaw@126.com
您当前的位置:首页 > 法政时评

人大如何监督政府?

作者:张千帆   点击量:4847

      一年一度的“两会”又要开幕,而每次开会都提醒我们人大应该发挥的作用。可以说,中国当前几乎所有的社会问题都是和人大作用的实际缺位联系在一起的。虽然宪法规定人大是国家“最高权力机构”,但是人大权力长期虚置,几乎所有重大事件的事前事后都很难发现人大代表的踪影。2007年实施的各级人大常委会《监督法》细化和强化了人大职能,为人大权力的实体化提供了法律标尺。今后人大职能履行得如何,在很大程度上取决于如何落实《监督法》的各项规定。
    《监督法》规定了各级人大常委会的监督权,具体包括听取“一府两院”的工作报告、审查和批准预算及其执行情况报告、审查规范性文件的合法性、检查法律法规的执行、调查特定问题并在人大闭会期间审议通过一定范围的撤职案。虽然这些权力在宪法以及全国和地方各级人大的组织法中都能找到,《监督法》细化了人大的监督权,并对其中某些权力规定了行使的程序和标准,从而有助于人大监督落到实处。例如宪法和组织法都规定人大审议“一府两院”的工作报告,但是没有说明根据什么来审议哪些内容。《监督法》第9条则明确规定,人大审议过程应该考虑人大机构和社会信访所反映的问题。第十八条规定了人大常委会对决算草案和预算执行情况所应审查的重点内容,第30条授权地方各级人大常委会撤消超越法律权限、剥夺或限制公民权利或增加义务的下一级人大与同级政府决定;第35条规定了各级人大常委会联名提出质询的人数要求,其中县级人大常委会仅要求三人。这些规定都显然增加了人大监督的可操作性。不夸张地说,如果《监督法》实质性地促进了任何一项人大监督权的落实,都将对中国的民主和法治发挥重大作用,都将名副其实地促进社会和谐与稳定,都将有助于永久性地消除人大在人们心目中的“橡皮图章”形象。
     首先值得注意的是,《监督法》所强化的不仅是全国人大常委会的权力,而且也是地方各级人大常委会的权力。作为单一制国家,中国以往更注重中央政府的制度建设,地方制度建设则相对受到忽视。例如《立法法》主要规范全国人大及其常委会的立法和监督程序,对于地方人大仅发挥参考和示范作用。然而,民主之根在于基层,当今中国的绝大多数问题也发生在基层。正是因为地方民主和法治不发达,中国社会产生并积累了许许多多的地方问题;地方问题在地方层次解决不了,于是逐级“上访”,最后直至中央,从而造成了中国独特而普遍的“上访”现象。并不令人惊讶的是,中央和上级政府无法解决那么多的地方问题,因而无论《信访条例》在技术上如何完善,大量久拖不决的地方问题在中国社会到处埋下了“定时炸弹”,严重威胁着社会和谐。之所以产生这种现象,最根本的原因是地方人大没有发挥应有作用。如果《监督法》出台之后,各级人大及其常委会不仅负责制定良好的法律规范,而且也能有效地监督法律规定的实施,实质性地控制预算及其执行情况,及时罢免那些不称职的政府部门负责人,那么中国的经济与社会发展又会是另一种状态。当然,某些地方的人大常委会已经自行规定或实施了一些监督措施,但是《监督法》为各地人大的监督职能规定了一个统一的底线。
     其次,《监督法》为各地人大的监督职能和程序规定了统一底线,同时也为各地人大在此基础上的制度创新留下了充分空间。此前,少数地方人大常委会已经逐渐形成了一套行之有效的监督机制,有些机制甚至可能超前《监督法》的规定。这些地方担心,《监督法》统一规定了监督程序,似乎否定和取消了它们原来的尝试。但是从《监督法》的规定上看,这些担心应该是没有必要的。根据该法第二条,各级人大常委会“依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权”;各级人大常委会“行使监督职权的程序,适用本法;本法没有规定的,适用有关法律的规定。”这里的“法律”应该是指广义的法律规范,不仅包括地方政府组织法等全国人大及其常委会通过的“法律”,而且也可以包括地方性法规、规章甚至规范性文件。因此,只要这些法律规范或实践不和《监督法》规定和精神相抵触,该法的实施并不影响地方自发形成的监督机制。第47条明确规定,各地人大常委会“可以根据本法和有关法律,结合本地实际情况,制定实施办法。”另外,《监督法》本身也为地方考虑特殊需要留下余地。例如第8条规定了各级人大常委会在审议政府和两院工作报告时所应考虑的五类具体来源的问题,但是第6款又要求考虑“社会普遍关注的其他问题”,而这些问题显然是可以因地而异的。
     最后,《监督法》规范的是各级人大常委会的监督权。在理想状况下,各级人大应该直接发挥作用。但是在现阶段,人大制度本身存在诸多尚待理顺的地方,尤其是绝大多数人大代表的专职化没有落实,难以行使日常的监督权。在这个意义上,《监督法》很实在:通过规范各级人大常委会,可以立竿见影地改善民主监督职能。当然,《监督法》虽然规定了各级人大常委会的监督权力和义务,但是并没有说明如何从法律上保证这些权力和义务获得实施。第6条规定了人大常委会向同级人大报告并接受监督的义务,但是在目前人大本身的运行缺乏有效规范的情况下,这种监督是否到位还是一个未知数。
     归根结底,无论是通过人大还是常委会,民主监督不是法律规定出来的,而是选民的政治压力“逼”出来的。两年过去了,《监督法》的效果似乎仍然不彰显,各地和各级人大代表仍然没有充分履行宪法规定的职能。看来要真正发挥《监督法》的效力并履行人大职能,最终还是离不开一个在选举中发挥实质作用的选民团体。
 
(转载自张千帆法律博客http://const123.fyfz.cn/blog/const123/index.aspx?blogid=445964
 
本网编辑:Flyingdragon