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官员财产公开:要“试验”更要“决断”

作者:王锡锌   点击量:4003

阿勒泰只是一个起点和信号,值得鼓励,值得作为具体的制度实践理性加以积累,但却并非最为关键。以腐败对现存政体的实质威胁而言,从“试验”到“决断”的理性跃迁,方能显示执政者制度反腐的决心和行动的力量。

作者:王锡锌 北京大学法学院教授,北京市法学会行政法学研究会副会长

要点:

“从官员职业伦理看,担任公共职务的官员,在政治理论上都被认为是人民的代理人。逻辑上,作为“主人”的人民自然有权要求代理人为民众谋公益。财产公开正是检验官员是否符合这一伦理的应有之义。

从目前的社会公众心理期待层面来看,通过完善包括财产申报立法等制度建设,整治滋生腐败的“制度生态环境”,正在成为社会公众的共识。

在财产申报制度的立法时机问题上,我们首先需要有“政治决断”,即要不要建官员财产公开申报制度。不应被立法时机和执法可能遭遇的挑战拖住后腿。”

官员财产申报制度讨论已有时日。然而这一制度的最早尝试,却首先在西北边陲的阿勒泰地区悄悄出场。2008年5月,一份《关于县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》在新疆阿勒泰出炉。

从文本角度看,这一规定有许多重要的创新,比如将“收入申报”扩大为“财产申报”,并结合多年的纪检反腐经验,列举了相对详尽的申报项目清单,对申报内容进行有限公开,受理部门和审查部门分开,通过申报后的公开制度和审查中的公众参与制度将“公众”引入反腐体系,等等。

讨论多年的官员财产公开制度终于有了一块制度试验田,这不仅让人们对制度的运行产生期待,而且也再次将官员财产申报公开制度推向公共讨论的风口浪尖。

从官员职业伦理看,应该公开财产

官员财产申报制度的必要性,来自于公共官员的职业伦理和现代社会中民众的知情权。

从官员职业伦理看,担任公共职务的官员,在政治理论上都被认为是人民的代理人。逻辑上,作为“主人”的人民自然有权要求代理人为民众谋公益,而不是为自己谋私利。财产公开正是检验官员是否符合这一伦理的应有之义。从知情权角度看,官员财产公开的背后,是民众对公共权力运行进行有效监督的一个路径。正因为此,在当代社会,要求官员公开申报财产已经成为一个普遍性的制度事实。

官员财产公开申报制度的基本要素,是要求官员向特定部门申报家庭所有财产和收入,并在一定范围内公开官员财产申报资料。其核心机制在于通过官员财产的申报,获取并公开官员财产的信息。申报和公开这两个核心机制,从功能上看,可以在“终端”意义上使权力滥用和腐败行径更容易露出“马脚”,也便于公众对腐败行径进行更有效的监督。

财产申报制度作为反腐败的重要举措,在许多国家都已经建立起来,并被证明是有效预防腐败的一项基本制度。

财产申报制具有现实可行性

在制度反腐中,要强调财产申报制度先行。

首先,这是因为官员财产申报制度核心在功能上具有很强的“终端反腐”作用。这一点已经为许多国家的制度实践所证实。这项制度可借助政治和行政系统自身的机制和能力并引入公众参与,完成系统自净化。

其次,这一制度在现有的体制框架下具有现实可行性。在当前,执政党具有进行改革和社会动员的最大能力,且这种能力在获得群众支持时将发挥至最大。从目前的社会公众心理期待层面来看,通过完善包括财产申报立法等制度建设,整治滋生腐败的“制度生态环境”,正在成为社会公众的共识。

这种社会共识可以成为执政党做出政治决断最重要的资源。如果制度设计得当,政治保障有力,其效果将是非常明显的。官员财产申报制度应该作为反腐制度体系的“先行制度”在国家立法上首先实现。

最后,制度反腐需要一系列制度建设,而官员财产申报正是一项统率性的关键性的制度,可以带动其他制度的逐步到位,这就是制度建设的“连锁效应”。例如,一旦财产申报制度得以建立,就将进一步推进财产实名登记制度的落实。因此,有必要从“制度反腐”的高度,及时启动包括财产申报在内的具体制度建设。

围绕官员“财产申报”和“信息公开”两个核心建立财产申报制度,是民心所向、实践所需。

建立财产申报制,需要“政治决断”

我国官员财产申报制度的立法及制度建设,一直步履蹒跚。

早在1994年,第八届全国人大常委会就将财产申报法正式列入立法规划,但未能实际进入立法程序。1995年4月,中央发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,但这一规定对财产申报的范围和力度要求都显得有些“温柔”:一是只要求申报收入,并未要求申报所有财产;二是向组织人事部门申报,申报信息不对社会公开。

2005年,在公务员法的制定过程中,对公务员财产申报制度予以规范的建议最终也未被采纳。今年初,面对社会各界要求尽快制定关于财产申报制度立法的吁求,相关部门的回应是,“目前制定这一法律的时机尚不成熟”,认为财产申报立法面临一些基本的障碍,如登记实名制未推行、技术手段尚不成熟、公开与隐私界限不清等。

的确,建立财产申报制度,我们还面临一系列挑战,例如相关制度的配套、执行成本,甚至人为的抵制等因素。但是,面对公共权力的回应性伦理、公民知情权的需求、反腐败严峻形势的挑战,必须尽快推进制度反腐,这已经成为一个紧迫的公共需求。

在这种情况下,财产申报制度立法不宜久拖,其可以成为推进制度反腐的突破口。一系列腐败个案表明,财产申报和公开制度的缺失,不仅增加了查处腐败的难度和成本,而且容易诱发腐败分子的侥幸心理。从预防和惩治腐败的实践要求看,推进包括财产申报在内的制度建设,必须当机立断。

应当强调,在财产申报制度的立法时机问题上,我们首先需要有“政治决断”,即要不要建官员财产公开申报制度。不应被立法时机和执法可能遭遇的挑战拖住后腿。上行才能下效,在此意义上,中央的“决断”在立法上的具体体现,显然比十个、百个阿勒泰“试验”重要得多。

这里需要区分“决断”和“立法”的差异。“决断”是主权者或其代表对涉及政体生存的根本性问题的判断与决定,是原则性、方向性和总体性的;“立法”则是在“决断”之后的制度技术上的落实,需要更多的实践理性———包括阿勒泰经验———的支持与补充。

阿勒泰只是一个起点和信号,值得鼓励,值得作为具体的制度实践理性加以积累,但却并非最为关键。以腐败对现存政体的实质威胁而言,从“试验”到“决断”的理性跃迁,更能显示执政者制度反腐的决心和行动的力量。

有充分的理由给予阿勒泰试验掌声

阿勒泰试验仅仅是一个开始。

对“秘密申报”项目的处理结果、经验,以及对该项目“去秘密化”的范围与节奏仍然值得期待。申报公开是该制度的“命门”所在。如果我们仔细阅读《规定》相关条文,就会发现该制度的实践效果存在一个可估算的区间———最小值接近于原初的“收入申报”,从目前公布的申报结果中新增申报项目的“零申报”纪录来看,如不做制度配套强化与改进,其实践值就会无限接近于“收入申报”从而实质上抵消了该制度的创新意义;最大值接近于一种非常理想的“无腐”状态,因为财产的阳光化将大大加速政治与行政系统净化的速度,“腐败”将被该系统自动驱逐与淘汰。

最小值显然是制度设计者和社会公众不愿意看到的,没有谁愿意走回老路,最大值是最理想的,但取决于两个基本条件的满足与强化:一是除最低限度的官员作为公民的合法财产保护需求之外,“公开申报”与“申报结果公开”应成为基本原则,“秘密申报”应成为例外;二是审查程序的正式化和民主性,由于缺乏普遍化的调查能力以及公众在社会监督中的特殊优势,审查程序应正式引入公众参与。

阿勒泰试验中光照强度不够的问题,一个原因是顾虑官员作为“公民”所享有的财产权受到侵害。《规定》直接援引了《宪法》的公民财产权条款。但是必须指出:官员财产申报制度的法理依据,首先恰恰是针对其“官员”身份,而非普通公民身份。官员所承担的财产公开之义务,来自其作为公职人员的内在伦理要求。在官员财产申报上凸显所谓的“公民财产保护”恰恰可能导致对公民财产权的漠视,因为腐败在抽象意义上侵犯的是公职廉洁性,而在经验意义上侵犯的正是普遍的公民财产权。

当然,阿勒泰试验的意义,不应只是为我们提供一个“批判性个案”,对于制度推进者的阳光和勇气,我们有充分的理由给予支持的掌声。这一边陲地区”的试验所引爆的公众关注度,本身就说明了公众对这一制度的强烈需求和期待。

我们现在所需要做的,是认真对待公众对制度建设的需求,做出政治上的“决断”,并在政治“决断”的基础上,将制度建设纳入立法的议程。只有在这些前提下,对官员财产公开和申报制度的技术性讨论和后续问题解决,才是有意义的和可能的。

本文原载《新京报》2009年2月21日,作者系北京大学法学院教授)

本网编辑:Flyingdragon