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姜明安论规范性文件

作者:姜明安   点击量:6618

规范性文件应进行规范,防止其被某些地方或
部门领导人作为提高“政绩”、滥用权力的工具
------ 姜明安在人民日报社与国务院法制办举办的规范性文件
监督管理暨人民日报《红头文件点评》栏目研讨会上的发言摘要
 
人民网北京12月28日电  “规范性文件是各级人民政府和政府工作部门进行行政管理的重要方式,是各级领导推动本地、本部门事业发展的重要手段,同时它也可能成为某些领导人推进“政绩”工程,乃至滥用权力的工具。现在我国对规范性文件的制定和实施缺乏法律规范,监督机制薄弱,导致红头文件乱、滥和以文争权、以文谋利等各种问题发生,目前迫切需要对规范性文件进行立法规范,尤其需要一个相对独立、相对中立的机构受理行政相对人对红头文件的异议,对红头文件进行审查监督。”
日前,北京大学教授姜明安参加了规范性文件监督管理暨人民日报《红头文件点评》栏目研讨会,就规范性文件需规范等问题发表了上述意见。
姜明安说,对规范性文件进行规范,不仅具有必要性,而且具有迫切性。他对此从四个方面进行了深入分析。
第一,规范性文件是各级人民政府和政府工作部门对行政相对人进行行政管理的重要方式,数量庞大,对社会关系调整的广度、深度超过法律、法规和规章,对公民、法人和其他组织的权益有着全方位的和重要的影响;
第二,规范性文件是各级领导推动本地、本部门事业发展的重要手段,同时也是其推进“政绩工程”建设的重要手段,从而有可能成为某些领导人为提高“政绩”而滥用权力的工具;
第三,规范性文件是法律、法规、规章与具体行政行为的中介,规范性文件的质量直接影响法律、法规、规章的实施,如违法、不当,其社会危害性远远大于具体行政行为;
第四,目前法律、法规、规章有《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》规范,具体行政行为有《行政许可法》、《行政处罚法》等规范,唯独规范性文件缺乏法律规范。由于其缺乏法律规范,在实践中产生了各种各样影响科学发展、影响和谐社会建构、影响法治政府建设、影响公民、法人和其他组织合法权益实现,甚至侵害公民、法人和其他组织权益的严重问题,如以红头文件设定违法征收、拆迁、市场封锁,违法设定许可、审批、收费、集资、摊派,违法扣减公职人员、教师的工资、奖金、福利,违法关、停、并、转合法运作的企业或其他经济组织,等等。
姜明安认为,“目前迫切需要通过立法对规范性文件进行多方面的规范,特别需要重点规范的事项有五:
一是关于制定规范性文件的基本原则,如有限政府原则、不违反上位法原则、正当法律程序原则、信赖保护原则、比例原则等;
二是关于规范性文件有权设定的事项和不得设定的事项,如有权设定行政管理的标准、基准、行政相对人应遵守的规定、规则、行政主体应遵循的要求、程序,不得设定行政许可、行政收费、行政强制、行政处罚等;
三是关于规范性文件制定的程序,包括公众参与、专家论证、法制机构审查、统一登记、编号、公布、备案、和确定施行期限等程序;
四是关于规范性文件的实施,包括实施主体、实施规则、实施中对文件中有关规定的解释、实施中争议的处理等;
五是关于规范性文件的监督机制和事后评估机制,监督机制包括异议审查、行政复议、行政诉讼等。为防止地方保护主义,应特别强调监督主体应有相对的独立性和中立性;事后评估机制则包括评估主体、评估方式、评估结果的法律效力等。
    姜明安提出,目前我国对规范性文件规范可采取的方式和途径主要有三:
其一,由国务院制定一个名称叫做《规范性文件条例》的行政法规;
其二,由全国人民代表大会或全国人大常委会制定《行政程序法》或修改《立法法》,对规范性文件制定权限和程序作出相应规定;或者由国务院修改《规章制定程序条例》,对规范性文件制定权限和程序作出专门性规定;
其三,在此基础上制定地方性行政程序法规或规章,对地方制定规范性文件的特殊性问题作出规定。如法律、行政法规短时间不能出台,亦可仿效湖南省,先制定地方性规定,待国家法律、法规出台后,再修改地方的规定。
总之,对规范性文件进行规范的工作必须抓紧实施,无论采取何种方式和途径,都不能拖延了。否则,将影响我国法治政府与和谐社会的构建,不利于国家经济、社会文化的科学发展。
 
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