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官员免职之后起复制度应当法定化

作者:姜明安   点击量:4887

政府官员最大的政绩不是GDP,而应是对人民群众生命财产安全的保护,为人民谋福祉。地方政府官员不能只追求GDP的增长而忽视人民的安全、健康、幸福

  2008年9月14日到22日,短短9天内,因为一些重大责任事故的出现,全国各地20余名官员失去原有职务。

  而在10月9日公布的《乳品质量监督管理条例》中,特别规定了官员问责形式,即:

  发生乳品质量安全事故,造成严重后果或者恶劣影响的,对有关人民政府、有关部门负有领导责任的负责人依法追究责任。监管部门不履行条例规定的职责、造成后果的,或者滥用职权、有其他渎职行为的,由监察机关或者任免机关对其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分;造成严重后果的,给予撤职或者开除的处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  在法律规定的强化和实际工作当中,一场官员“问责风暴”正在袭来。因此,有人把2008年称为“官员问责年”。

  失去原有职务的官员中,有的是被免职,有的是引咎辞职,有的还受到了行政记过等处分,这些方式统统被称为“问责”。

  官员问责制度背后,不同的概念隐含着不同的标准。这个标准是否得到了细化,尺度又该如何把握,将成为“问责”之后,亟待思考的问题。

  为此,本报记者专访了北京大学行政法学教授姜明安。

  问责和引咎辞职不是一码事 

  记者:9月份发生的一系列事件,导致很多官员失去职务,但失去职务的形式各有不同,包括引咎辞职的方式在内,这些方式都可以被称为“问责”吗?

  姜明安:问责不同于引咎辞职:引咎辞职是官员(通常是领导职官员)在因其政策失误或失职、渎职导致人民生命财产或国家利益重大损失的情况下,根据从政道德的要求而向选举或任命其职务的机关主动辞去其职务,不要求有严格的标准和程序,官员自己心感愧疚即可请辞。是官员对政治责任的一种承担方式。

  而问责必须严格遵循法定标准和程序。法定标准和法定程序可以由法律、法规确定,也可以通过惯例形成。问责的“责”包括政治责任,如罢免、弹劾、免职,也包括法律责任,如记过、记大过、降职、撤职、开除和追究刑事责任。

  记者:那么引咎辞职是否意味着其他的法律后果相应消失呢?

  姜明安:承担政治责任,并不会让他逃避法律责任。引咎辞职并不能取代法律责任。法律责任是指当事者违反了法律规定应承担的责任,必须有相应的法律的根据,如果领导者并没有直接的失职渎职行为,其对所发生的事故当然只负政治责任而无须负法律责任。

  反之,其在负政治责任之后,仍然可能要负法律责任。

  法律责任包括行政责任,刑事责任和民事责任等三个方面,其中行政责任,主要是由纪检监察、上级行政机关来行使,刑事责任则主要是司法部门予以追究,民事责任则要考虑责任人的行为是否对相对人造成的损失存在直接的因果关系,通常由直接责任人承担民事法律责任。

  记者:应当如何确立官员被问责的程序和标准?

  姜明安:现在我们在法律责任方面,标准和程序比较完善,有缺陷的主要是政治责任一块:多大的损失应问多大官员(县级、市级或省级官员、部门官员、政府首长或党委一把手)的责,应分别由谁(人大、政府、党委或组织、人事、纪检、监察部门)问责,问责应遵循怎样的程序(调查取证、说明理由、听取申辩,乃至开听证会,以及紧急决定的程序),现在的法律不是很明确,随意性较大。对此,无疑应通过立法或人大决定以及整理历年的案例而使之制度化、规范化。

  问责不能仅根据舆论

  记者:目前,有事例证明,部分官员被问责的原因,是因为其职责范围内的事件产生了不良的社会影响,导致社会舆论的压力。比如,前些日子发生的,将“中秋”写为“端午”的事件中,就有四名官员被免职。因此,有人认为,官员被问责,除了技术标准,舆论也成为了一种标准。您如何看待这样的现象?

  姜明安:“舆论标准”的提法也许不太准确,舆论可能在一定程度上反映了民意,反映了相应事件的社会影响,但舆论是受各种因素影响的,有时甚至可能被人操纵。所以,问责不能根据舆论,而只能根据相应事件造成的人民生命财产或国家利益的损失的情况,以及相应官员的过错大小。

  当然,舆论(确切地说,应该指国内外影响)可以作为问责考虑的一个要素。

  至于“技术标准”,则是法律标准确立的前提,它的要素应该相对确定而又不能绝对确定。之所以“应该相对确定”,因为没有相对确定,就不可能有公正,问责就可能随意和被滥用。之所以“不能绝对确定”,是因为导致问责事件的形成原因往往是非常复杂的,众多官员的过错对于事件的影响度是很难量化的。例如,一个事故,死多少人,损失多少财产,很容易确定,但导致事故的原因和事故的后续影响却很难确定。因此,法定标准必须辅以惯例(参照以往同类事件的处理标准)。

  官员被免职不是一种法律责任形式

  记者:官员被免职是否是一种处罚形式?他和撤职、开除有何区别?

  姜明安:引咎辞职、免职、罢免、弹劾是政治责任形式,撤职、开除是行政处分,行政处分(适用官员)、行政处罚(适用公民法人和其他组织)和刑罚(既适用官员,也适用公民法人和其他组织)是法律责任形式。

  官员承担政治责任并不一定有违法失职行为(当然,也可能有),但其是领导者,他必须对其所领导的地区或部门的安全和秩序负总责,出了问题,其自然要承担责任。

  这对其个人来说,也是一种风险。有权力必然和必须有相应风险相随,这样,他们对其履职就会感觉如履薄冰,小心谨慎,以保护人民的生命财产安全和国家利益免受损害。

  起复制度应当法定化

  记者:现实中,很多官员被问责免职之后,又有起复的现象,请问,在何种条件下,可以被起复?起复的规则是否应当法定化?

  姜明安:官员承担政治责任,如引咎辞职、免职、罢免等,通常在一届选举期内不能复职。待下一届选举,其只要获得选民或人大代表的重新信任,自然可以被选民选举或人大任命新职。至于官员承担法律责任,如行政处分,如记过、降职、撤职,《公务员法》规定了相应的处分期限,在此期限内是不能复职的。

  当然,我国领导职官员承担政治责任目前并没有规范化、制度化,任意性成分还比较大,从而,官员引咎辞职、免职后的复职也没有严格的一定之规。对此,将政治责任适当法定化是必要的。

  官员被问责成为常态的积极意义

  记者:请您总结一下,目前一系列官员被问责事件的积极社会意义。

  姜明安:这一系列事件的标本意义有三点:

  其一,它宣示了党和国家建立法制政府的决心。法制政府的一个重要要件是有权必有责,法治政府必然是责任政府。作为一级领导,他必须对管辖区域的人民的生命财产负责,如果他有责任预防(灾害事故)不去预防,有职责去解决相关问题不去解决,那就是失职,他就必须为之承担责任。

  其二,对公权力的制约,必须完善责任追究机制。责任机制包括法律责任和政治责任。法律责任是指违反了国家的有关法律规定而依法定条件和法定程序追究的责任,包括刑事责任、行政责任和民事责任,而政治责任是指公职人员对人民群众,对社会的责任。

  政府和公职人员失职或政策失误,辜负了人民的信任,即应引咎辞职,对人民或人民代表机关负政治责任。一个法治国家,光有法律责任没有政治责任,或者仅有政治责任而没有法律责任,都不能形成完善的责任追究制度,二者必须同时具备,才能对公权力形成有效的制约。

  其三,政府官员最大的政绩不是GDP,而应是对人民群众生命财产安全的保护,为人民谋福祉。地方政府官员不能只追求GDP的增长而忽视人民的安全、健康、幸福,他们应该花更大的精力在诸如环境保护,生态建设,重大安全事故的预防等等方面,真正以人为本。(记者 张有义)

(本文原载《法制日报》2008年10月12日)

本网编辑:Flyingdragon

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