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“阳光法案”的困境与求解

作者:姜明安   点击量:5167

“阳光法案”的困境与求解
              姜 明 安
 
中共中央近日发布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008 – 2012年工作规划》。该规划以专章(第三章)规定了“健全反腐倡廉法规制度”的任务,并特别强调要加强反腐倡廉国家立法工作,建立健全防治腐败法律法规,提高反腐倡廉法制化水平。在今后5年内有计划、分步骤地制定或修订一批法律、法规和条例,适时将经过实践检验的反腐倡廉具体制度和有效做法上升为国家法律法规。笔者认为,在5年内应制定的反腐倡廉法律、法规中,最重要者应为确立官员财产公开申报制度的“阳光法案”
在我国社会主义市场经济和民主政治不断向前推进、发展,但官员腐败现象却一直得不到根本遏制的今天,制定“阳光法案”,建立严格的官员财产公开申报制度已是势所必行。现在我们推进此一防腐反腐工程的关键已不是条件成熟不成熟的问题,而是我们有没有敢于破釜沉舟,排除阻力,真正推进反腐败进程的决心和魄力。
新疆阿勒泰地区----一个位于西北边疆,经济并不发达,腐败现象并非特别严重,亦并非民怨甚高的地区,能够推出一个《县(处)级领导干部财产申报规定(试行)》,即说明中国制定“阳光法案”条件不成熟论难以成立。当然,新疆阿勒泰地区的《规定》是否能够真正有效运作还有待时日考验
诚然,制定“阳光法案”,建立官员财产公开申报制度确实是需要条件的,没有相应的政治、经济、文化和技术基础,没有相应的理论准备,这种法治化的(而非仅依靠“人跟人”监视和严刑酷罚的人治化的)防腐、反腐制度是不可能建立和实际运作的。但是,“阳光法案”与推进“阳光法案”出台和保障其顺利运作的基础、条件的关系并不是完全单向的,而是双向和互动的。这也就是说,“阳光法案”出台和运作须以一定的政治、经济、文化、技术和理论准备为基础和条件,而“阳光法案”的出台和运作又可以反过来促进政治、经济、文化和技术的发展,促进相应的理论研究的深入,促进这种基础和条件的完善。
首先,“阳光法案”是建立在民主政治的基础上的。没有民主政治,政府官员不由人民或人民代表机关选举产生,不受人民和人民代表机关监督,人民控制不了政府和政府官员,自然不可能要求政府官员申报和公开其本人及其家庭的财产,不可能有“阳光法案”。从民主政治的理论讲,官员是共同体的公仆,人类组成共同体(国家是共同体之一),赋予共同体官员一定的公权力,其目的是让官员运用相应公权力为全体共同体成员服务。然而受共同体全体成员委托行使公权力的官员不是天使,他们是同样是有七情六欲的普通人,他们完全有可能运用公权力为自己谋取私利,包括贪污受贿。因此,共同体成员对受自己委托行使公权力的官员必须加以监督和制约,而对官员监督和制约的很重要的,且实践证明效果很好的途径就是“阳光法案”,要求官员申报和和向共同体成员公开其本人及其家庭的财产。可见,“阳光法案”须以民主政治为基础,民主政治也需要“阳光法案”保障(防止民主政治因官员腐败而异化为专制政治)。
其次,“阳光法案”也是建立在市场经济的基础上的。在自然经济和计划经济的条件下很难想象能有“阳光法案”的出台和运作。因为在自然经济条件下,经济活动相对简单,公民与政府官员接触相对较少,不像在市场经济条件下,经济交易复杂,频繁,市场主体经常要与政府官员打交道,如向政府官员申请各种各样的许可、审批,接受政府官员各种各样的监控、规制,等等,从而政府官员有许多受贿、索贿、敛财的机会,因此,社会公众,特别是市场主体,要求政府官员申报和公开其本人及其家庭财产的呼声越来越高。至于在计划经济条件下,人们的生产、生活,包括官员的职务活动和个人生活,都在国家的严格控制之下,官员和公民都很少有私人财产。政府官员虽然也有滥用权力和腐败的,但很少,或几乎没有人能积敛十万、百万的财富,因此,那时不可能产生“阳光法案”的要求和呼声。由此可见,“阳光法案”只能诞生于市场经济时代。同时,市场经济也必须有“阳光法案”,必须通过“阳光法案”为市场经济创造正常运作和发展的平台和环境。如果没有“阳光法案”,政府官员对受贿、索贿、敛财没有畏惧,市场的公平竞争将不复存在,市场经济最终将异化、退化。
再次,“阳光法案”的出台和运作还必须以国民和公职人员具有相应的法治文化观念为前提条件。如果国民过于习惯于当“顺民”,不想或不敢监督政府官员,或者过于相信政府官员,认为人民政府的官员肯定都是为人民服务的,不会为自己谋私利;如果政府官员过于以管理者或“天然代表人民利益者”自居,过于坚守“民可使由之,不可使知之的”理念,“阳光法案”肯定是难以出台和运作的。当然,“阳光法案”与国民和公职人员的观念的关系也是一个互动的关系:国民和公职人员的观念转变,宪政、法治观念的形成有助于推进“阳光法案”的出台和运作,而“阳光法案”的出台和运作反过来也可以促进国民和公职人员的观念转变,促进其宪政、法治观念的形成和生长。显然,我们不能认为应等到某一天,全体国民和公职人员都具有了宪政、法治观念才能推出“阳光法案”,而只能在多数国民和公职人员有了出台“阳光法案”的要求和呼声时推出“阳光法案”,从而推动二者互动:使更多国民和公职人员的观念因“阳光法案”的运作而转变,使“阳光法案”因国民和公职人员宪政、法治观念的不断增强而进一步完善和更有效运作。
此外,“阳光法案”的出台和运作也需要一定的技术手段和理论准备为条件。就技术手段而言,“阳光法案”的出台和运作需要解决金融机构客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存、大额交易和可疑交易报告等一系列技术性难题;就理论准备而言,“阳光法案”的出台和运作需要解决官员申报和公开其本人及其家庭的财产的义务与保护官员及其家庭成员隐私权二者的平衡,需要解决保障社会公众知情权与保护官员及其家庭成员进行有关市场交易活动的商业秘密二者的平衡,还需要解决官员财产申报、公开的范围,申报、公开的方式和拒绝、拖延申报或做虚假申报的法律责任及追究责任的方式等一系列法律理论和法律制度设计的难题。不解决这种种技术性难题和种种法律理论与法律制度设计的难题,“阳光法案”自然难以顺利出台,出台后也难以有效运作。但是,如前所述,技术手段和理论准备与“阳光法案”的出台和运作的关系也是互动的:一定技术手段的具备和理论准备是“阳光法案”出台和运作的前提,而“阳光法案”的出台和运作又是诸多技术难题和法律理论、法律制度设计难题解决的条件。因为很多技术性问题和理论性问题只有在实践中才能暴露,在实践中才能解决。就像一个人要学习游泳,下水前先学点技术和理论是必要的,但要真正学会还必须下水。
 
根据以上分析,我国制定“阳光法案”,建立官员财产公开申报制度的条件是否具备了呢?应该说基本具备了,尽管不是很完备(这些“不完备”完全可以,有的甚至只能,在“阳光法案”推出后,在制度的实际运作过程中完善)。但是,这个法为什么就久久推不出,这个制度为什么就久久建立不起来呢?自从1994年八届全国人大常委会将之列入立法规划,到今年整整14年了,尽管在这期间,中办、国办1995年曾发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,中纪委、中组部2001曾发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》,但这两个文件离“阳光法案”的距离还很远:第一,它们不是法;第二,它们不是“阳光”,不公开;第三,申报范围有限,前者只是“收入”,不是“财产”,更不是“家庭财产”,后者虽是“家庭财产”,但申报对象仅限于省部级现职领导干部;第四,没有规定“任职申报”和“离职申报”,难于发现官员在担任相应职务期间家庭财产的“增量”及其来源。
那么,是什么原因在这么长的时间内阻碍了我们推出真正的“阳光法案”,建立全面的和规范化的官员财产公开申报制度呢?恐怕主要有两个方面的因素:其一是我们对整个官员的家庭财产的基本底数不清:我们各级各类官员究竟有多少财产,他们的财产与普通百姓的财产大概呈多大比例,我们各级各类官员中究竟有多少人有非法财产,其非法财产与合法财产大概呈多大比例,有非法财产的官员与无非法财产的官员大概呈多大比例,等等,我们心里没有数。心里没有数就可能产生顾虑:如果少数官员财产较多,与普通百姓财产的差别太大,如果某些官员部分财产来源不明或来源非法,对之予以公开是否会影响社会稳定,影响人民群众对政府和政府官员的信任。其二则是部分官员对“阳光法案”的反对,这些官员有的可能家庭财产较多,尽管财产来源合法,但不愿“露富”;有的则是其家庭财产中有较多,甚至大量来源不明或来源非法的部分。这些官员自然会通过各种渠道,编造各种理由(包括“条件不成熟论”)阻止“阳光法案”的出台。
对上述两种因素,我们应怎样应对?第一种因素主要是认识上的问题。我们必须对我们整个政府官员队伍有一个正确的认识,他们中的绝大多数应该是清清白白做事,两袖清风为官的。其中有些官员,特别是沿海发达地区的官员,家庭财产比较多,只要其来源合法,人民群众是完全能够理解的。至于有一定数量的官员,其家庭财产中有较多,甚至大量来源不明或来源非法的部分,对之予以公开、查处,不仅不会影响人民群众对政府和政府官员整体的信任,不仅不会影响社会稳定,反而会有助于增加人民群众对政府和政府官员整体的信任,有助于加强社会稳定。相反,如果对官员家庭财产存在来源不明或来源非法的情况不公开,却可能真正影响人民群众对政府和政府官员整体的信任,真正影响社会稳定,因为只要问题存在,不公开人们会私下传播,私下传播则可能把问题越传越大,甚至有人还会无中生有,造谣惑众。两者比较,道理自明。至于部分官员通过各种途径,以各种理由对出台“阳光法案”的反对,我们的对策应该是将他们反对的理由公开,认真进行分析和答辩,我们绝不能因担心拒绝他们的反对可能影响与他们的“团结”而停下我们反腐败的脚步,将“阳光法案”的出台时间无限期地推延下去。
对于防腐反腐,对于推出防腐反腐有特效的“阳光法案”,我们现在特别需要的是决心和魄力,有了决心和和魄力,各种技术难题都将迎刃而解。
 
                           载2008年7月6日《法制日报》第10版
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