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姜明安教授就《政府信息公开条例》答记者问

作者:姜明安   点击量:5525

姜明安教授就《政府信息公开条例》即将实施的
有关问题答《检察日报》记者问

记者 (柴春元):《政府信息公开条例》的颁布与实施有哪些现实意义?
姜明安:现实意义主要有五:其一,有利于提高政府工作透明度,建设“阳光政府”,密切政府与人民的关系;其二,有利于保障公民知情权,为公民参政、议政,实现公民表达权、参与权和监督权提供前提条件;其三,有利于防止和避免“暗箱操作”可能导致的权钱交易等腐败现象和政府部门间权责不明可能导致的互相推诿、互相扯皮等官僚主义和不作为现象,促进廉政、勤政建设;其四,有利于人民群众获取其所需要的各种相关信息,为其生产、生活和经济、社会活动及维权提供必要的资讯和便利;其五,有利于开展国际交往,提高中国政府在国际上的公信力和确立政治民主与法治的形象。
 
记者:政府信息的公开和保密如何把握?如何防止某些政府部门以保密为借口不履行公开义务?《条例》关于保密审查程序的规定还需要有哪些配套措施?
姜明安:根据现代公法原理,政府信息一般以公开为原则,以保密为例外,即政府信息凡是法律、法规没有明确规定要求保密的(如涉及国家机密、个人隐私或商业秘密),均应公开。我国《政府信息公开条例》虽然没有明文确立这一原则,但整个法规还是基本上贯彻和体现了这一原则的精神的。在实践中,正确区分公开和保密的界限可能需要根据不同情况适应不同的规则:其一,法律法规对某一信息有明确的公开或保密的规定,在这种情况下,除非当事人申请有权机关确认相应法律违宪和确认相应法规违法,相应信息则必须公开或保密;其二,法律法规对某一信息没有公开或保密的规定,在这种情况下,除非行政机关有证据证明,该信息公开会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定,相应信息必须公开;其三,法律法规对某一信息有保密的规定,但保密的范围、条件或对象不明确,相应信息是否能在某些范围内,在某种条件下,向某些对象公开则应取决于相应法律法规制定机关(而非信息保有机关)对法条的解释和法院以往对相应案件的判例。
有关政府部门如果不是根据以上三种不同情况决定相应信息公开或保密,而是以保密为借口不履行公开义务,那么,行政相对人就可以根据《条例》第33条进行举报或申请复议、提起诉讼。有权机关就可以根据《条例》第34、35条对之给予行政处分或追究其他法律责任。
《条例》第20 - 28条对行政机关应行政相对人申请公开政府信息的程序做了较详细的规定,但是对保密审查的程序规定却较为欠缺。例如《条例》第21条规定,行政机关对行政相对人申请公开政府信息根据不同情况对其分别作出答复,包括对属于公开范围的怎么处理;对属于不予公开范围的怎么处理;对于依法不属于其公开的信息,或所申请公开的信息不存在的怎么处理,等等。但《条例》对所申请公开的信息是属于还是不属于保密的范围由谁来确定(信息公开工作机构进行保密审查是否需事先请示行政首长和保密机关,或事后经行政首长和保密机关批准)和怎样确定(是采工作人员独任审查制还是合议制),以及行政相对人对这种确定不服提起行政诉讼时,法官(是各级法院的法官还是只有高级法院、最高法院的法官)是否能对政府认为属于保密范围的信息进行审查(能审查所有政府信息还是应排除国家高度机密的信息)和作出最终决定,等等,则未作出明确具体的规定。这些需要今后配套立法对之予以进一步明确。
 
记者:公民申请公开政府信息可能会遇到哪些困难?如何防止政府机关以征求第三方意见(未设时间限制)为借口侵犯申请人的权利?公民申请更正信息为什么未设答复和处理期限?
姜明安:由于观念、体制和政府信息公开内外环境等的限制,在《条例》实施初期,公民申请公开政府信息可能会遇到各种困难。例如,其一,很多人可能不知道哪些政府信息可申请公开和向谁申请公开。对此,需要行政机关抓紧编制和公布《政府信息公开指南》和《政府信息公开目录》,并向公民做广泛的宣传;其二。某些行政机关可能以某种借口,如相应政府信息公开会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定等,拒绝向公民公开依法应予公开的政府信息。对此,需要对行政机关公职人员进行全面培训,使之提高对政府信息公开意义的认识,同时,应通过行政复议和行政诉讼的案例,逐步明确国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定要求政府信息保密的限度;其三,某些行政机关可能以相应政府信息涉及第三方商业秘密、个人隐私,需征求第三方意见为借口,拒绝向申请人提供并非真正涉及商业秘密、个人隐私的政府信息。对此,需要通过立法解释或司法解释对政府信息涉商业秘密、个人隐私的情形予以更具体的界定,同时,应通过行政复议和行政诉讼加强对第三方意见的审查,保证申请人与第三方利益的平衡。
至于行政机关征求第三方意见的时限,《条例》第23条虽然没有明确规定,但该条应受《条例》第24条的限制,即整个申请答复时限为15个工作日,如需延长,延长期限最长不得超过15个工作日。
关于《条例》第25条规定公民有权要求行政机关更正有关自身的不准确信息,但却没有规定更正期限的问题,我认为这可能源于明确规定期限存在一定的困难。因为行政机关要确认当事人要求变更的信息是真正否存在不准确和要确认真正准确的信息是什么可能需要时间进行调查、鉴定或勘验,而这种调查、鉴定或勘验的时间是难以事先完全确定的。不过,在大多数情况下,行政机关对于当事人要求变更的信息的错误是能较快发现和认定的,从而,法律可以规定一个一般的变更期限,特殊情况需要延长的期限的,可提请上级机关批准。
 
记者:公民的知情权和隐私权矛盾如何处理?谁来界定政府信息是否涉及商业秘密、个人隐私?如果信息涉及商业秘密、个人隐私,而政府以公共利益为借口公开?如何界定公共利益的理由是否成立?隐私权人能否提出异议?如果因公开而损害了个人利益,如何得到补偿?
姜明安:在绝大多数情况下,公民的知情权和隐私权是统一的,不会发生矛盾和冲突。因为知情权是对政府信息的知情,隐私权是对私人信息的保密。但是,某些私人信息有时与公共利益或他人权益的保障和实现有关,第三方的知情权与当事人的隐私权发生矛盾和冲突。在这种情况下,根据现代公法原理,应依尊重个人尊严原则及平衡原则、比例原则解决相应矛盾和冲突。
首先,对涉及隐私权的政府信息的公布,一般应征得隐私权当事人的同意,其不同意则不得公开;
其次,根据平衡原则,在申请人要求公开,隐私权当事人不同意公开的情况下,可以通过协商调解,使隐私权当事人同意让相应信息在一定范围内或一定程度上公开;
第三,如果相应政府信息公开或不公开涉及公共利益,则应根据比例原则,确定公开和保密何者利益更为重大,如果公开利益更为重大,不公开对公共利益可能造成重大不利影响,则即使隐私权当事人不同意公开,也应予以公开,但应选择对当事人隐私权利益损害最小的方式公开。
第四,对于公开涉个人隐私权的政府信息是否真正是公共利益的需要,是否符合平衡原则和比例原则,不能仅由行政机关单方面说了算,必须听取与相应信息有关的隐私权当事人的意见。行政机关如果不能接受隐私权当事人不公开的意见和要求,在协商后仍坚持公开。在这种情况下,隐私权当事人可以申请复议或提起诉讼。在复议和诉讼期间,除非公共利益的紧急需要,行政机关不得公开相应信息,应等待行政复议决定或司法判决作出后再正式决定公开或不公开。
第五,如果涉个人隐私权的相应政府信息因公共利益的需要,依平衡原则和比例原则均必须公开,且公开又必然损害隐私权当事人的利益。在这种情况下,行政机关应当根据公共负担平等和有权利必有救济的原则,对隐私权当事人给予公正补偿。如果行政机关拒绝补偿,当事人可依《国家赔偿法》向法院提起国家赔偿诉讼。因为,行政机关如拒绝依法补偿,其合法就转化为违法,补偿亦转化为赔偿。
 
记者:《条例》为公民主张和维护自身权利设定了那些保障?为什么《条例》就一些可能产生争议的问题未规定行政复议程序?公民是否有权提出行政复议?《条例》规定了公民提起行政诉讼权利,这一权利与《行政诉讼法》中的相关规定是否配套?
姜明安: 《条例》在政府信息公开方面为公民实现相应权利和维护其相关权益设定的保障主要有五:其一,《条例》确定了各级人民政府负责政府信息公开的主管部门和工作机构,从而为公民获取政府信息提供了基本渠道;其二,《条例》规定了政府信息公开的公正、公平、便民、及时、准确等原则,从而为公民有效实现获取政府信息权提供了一般法规范保障;其三,《条例》规定各行政机关均应编制《政府信息公开指南》和《政府信息公开目录》,从而为公民获取政府信息提供了路径指引和查询便利;其四,《条例》规定了政府信息公开的考核制度、社会评议制度和责任追究制度,从而能激励和拘束各级行政机关及其公职人员为实现公民获取政府信息的权利积极、主动履行义务,并防止和避免其为政府信息公开设置障碍;其五,《条例》规定了对行政机关违反政府信息公开义务和侵犯公民(包括法人和其他组织)权益的举报制度、行政复议制度和行政诉讼制度,从而为公民在政府信息公开方面维权直接提供了行政救济和司法救济的途径。特别是司法救济的途径,它是公民维权的最重要的保障。
关于行政复议和行政诉讼,其基本的法律依据应是《行政复议法》和《行政诉讼法》。凡是《行政复议法》和《行政诉讼法》规定为复议、诉讼范围的事项,即使《条例》未规定,公民亦可申请复议和提起诉讼。同样,凡是《条例》规定为复议、诉讼范围的事项,即使《行政复议法》和《行政诉讼法》未规定,公民当然也可以申请复议和提起诉讼。
 
记者:《条例》对于媒体获取信息有何意义?知情权的完善是否同时保障了新闻单位采访权?两种权利有何关系?《条例》对于新闻单位获取信息有何意义?
姜明安:《条例》在整体上当然也适用于新闻单位和记者。首先,新闻单位同时具有“法人或其他组织”的地位,记者(除国外、境外记者外)同时具有公民的地位。从而凡是《条例》赋予公民、法人和其他组织的获取政府信息的权利,新闻单位和记者完全可以以公民、法人或其他组织的身份享有和行使。
其次,新闻媒体是政府信息公开的重要手段,政府主动向社会公开的信息,除了通过政府公报和政府网站公布外,通常都要通过新闻媒体向社会发布。因此,在许多情况下,新闻媒体有比一般公民、法人和其他组织更多更早获取政府信息的的需要。为了保障社会公众充分、有效获取政府信息权利的实现,法律应赋予新闻媒体比一般公民、法人和其他组织政府信息获取权更广泛的,但同时也有别于一般公民、法人和其他组织政府信息获取权的信息采访权。当然,这不是信息公开法的任务,而是新闻法的任务。
不过,新闻单位和记者因为毕竟不是一般公民、法人和其他组织,从而不能以新闻媒体的身份向行政机关申请获取与公民、法人和其他组织自身相关的政府信息,如税费缴纳、社会保障、医疗卫生等信息,这些信息通常只能由当事人本人查询。新闻单位和记者要取得这些信息,必须取得相关当事人本人的同意。

                载2008年4月29日《检察日报》