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让公众参与政府大型项目决策

作者:张千帆   点击量:4192

       中国经济新闻网讯:厦门PX事件如今可以说是中国环保运动的一个里程碑,但这个称号来之不易。早在2007年“两会”期间,就有105名政协委员联名提出了厦门PX项目停建或迁址的议案。然而,即便是这项政协“头号提案”也没能阻挡项目的进程。这个大型化工项目是由当地最大的台资企业投资,投资总额超过百亿,预计投入生产后将给厦门带来高达800亿的工业产值。对于厦门市政府来说,这意味着难得也难以拒绝的发展良机,而且有关部门已经论证了该项目的可行性和环保性能,并先后通过了国家发改委和环保局的批准;但是在厦门市民看来,这意味着他们不久将生活在严重的环境风险之中。去年6月初,向来温和的厦门市民只好自己行动起来。百万市民一度“疯传”同一条手机短信,内容都是针对这个似已盖棺定论的项目;上千市民不约而同地集体向市政府传达自己的愿望。幸运的是,厦门市政府也是比较温和的,他们没有一意孤行,更没有采取强硬措施对付那些看上去“不听话”甚至和政府“对着干”的市民,而是答应对项目进行重新评估,并且启动了公众参与程序,和市民面对面探讨PX项目的利弊得失,最后作出项目迁建漳州的理性决定。至此,厦门PX事件终于获得了一个皆大欢喜的结局。

  事后看来,厦门PX事件虽然有惊无险,但也不无“后怕”。假如厦门市民当初没有那么大的勇气或智慧,假如厦门市政府在听到反对意见后并不那么“温和”,假如政府官员面对市民诉求只是做做“表面文章”……那么PX项目可能已经准备开工了,而广大厦门市民往后的日子就不好说了。换言之,换一个地方,当地居民就未必那么幸运了,因为在那里很可能会发生厦门没有发生的一切。因此,我们在为厦门市民庆幸的同时,应该看到制度上的缺漏;否则,如果不及时堵住制度缺漏,那么厦门的幸运很可能意味着其他地方的不幸。如果厦门市首开政府和市民共同决定大型项目的先河,那么我们就应该使这一先例制度化,使公众参与成为每一个具有重大公共影响的大型项目的程序要件。

  大型项目之所以需要公众参与,是因为它们一般都具有重大和长期的公共影响,而这些影响通常都包含即使当前最先进的科技手段也不能严格确定的社会风险。政府当然不是傻瓜,一般不会将生存危害显而易见的工程项目引入本地。但问题在于,许多工程虽然都具有先进的环保性能,但是仍然不能完全消除环境风险,或者说各方对环境风险是否存在及其程度如何见仁见智、莫衷一是。以厦门PX事件为例,当时政协提案的牵头人、厦门大学化工教授、工程院院士认为:“PX就是对二甲苯,属危险化学品和高致癌物,对胎儿有极高的致畸率。”根据这种定性,PX项目只有建在远离城市的地方才安全,而当时这个项目的选址就在人口超过10万的海沧区附近,安全隐患是显而易见的。然而,厦门市政府对此却有不同说法,认为PX并非剧毒,而且“组织了大批专业人员查阅了国内国外的资料,还没有发现PX会致畸、致癌的报道”。在这种情况下,我们究竟听谁的?

  绝大多数读者或许和厦门市民一样,都不是化工或环境专家,无法马上对PX是否致癌或致畸产生一个专业的看法,但是以下几点是可以肯定的。首先,对于像PX项目这样环境影响难以定性或影响程度难以准确估量的工程来说,政府掌握的知识或信息未必比其他人更多,所作出的判断也未必更正确,因而没有理由不让别人发表意见。在厦门事件中,市民的担忧并非空穴来风,国家院士、化工专家的政协提案显然也不是杞人忧天;市政府所组织的“大批专业人员”究竟是谁、专业资质如何、所查阅的“国内国外的资料”是否全面准确等等,都需要打上个问号。毕竟,政府并非专业科研部门,因而即便亲自调研得出的结论也未必是最权威的,更何况环境风险问题很可能压根不存在权威结论。在这种情况下,压制言论本身将产生巨大的社会风险,因为政府主张既可能对也可能错,而不让有可能正确的对立面发出不同声音,后果将是一项风险很大的工程在没有经过充分质疑和讨论的情况下仓促上马。一旦发生事故,厦门市民将被迫为政府决策错误付出巨大代价。

  其次,不论PX项目会否成为厦门的一颗生态“原子弹”,事实真相可以通过完全自由而平等的讨论昭示于世。如果我们相信普通老百姓的基本理性,如果我们对真理本身有信心,那么即使有些没有根据的说法可能会以讹传讹、蛊惑人心,事情的真相最终会在不同观念的自由碰撞过程中水落石出。因此,即便当地政府有十足的把握相信自己百分之百地正确,也没有必要压制不同言论;更何况对于环境影响难以准确评估的大型项目来说,这种信心一般都是盲目自信。正如厦门PX项目后来的公众参与过程表明,一旦面对面平等探讨,改变主张的往往是政府而非市民。

  再次,厦门市民所表达的忧虑是完全合理的,因为即便现在的科技手段还检测不出PX剧毒或者致癌,它都是一种高风险的有害物质,许多后果是现在说不清楚因而也是不可预测的。记得美国在1980年发生过一个苯污染案件,当时也是因为很有限的动物试验或医疗个案不能确定低浓度的苯是否会致癌。法院判决行政规章不能要求过高的环境质量标准,以免给企业老板带来不必要的成本和负担。十年之后,科学实验才证明低浓度的苯也是极其有害的致癌物质,而在这整整十年之间成千上万的工人身体健康受到伤害。我们不知道厦门市政府查阅了哪些“国内国外的资料”,即使其说法现在看上去是有科学根据的,也不可能排除专家指称的某些严重风险。如果在工程投产若干年之后才发现PX对人的危害,显然为时已晚,远不如现在就“亡羊补牢”。这是为什么不少国家的宪法或立法都规定,影响当地利益的重大工程必须经过公民投票批准后才能开始的原因。

  最后,即便PX项目确实不会产生严重的健康和安全风险,厦门市民也有权拒绝。在工业发展和环境质量或哪怕只是心理上的安宁之间,他们完全可以放弃前者、选择后者。假如我是厦门市民,我完全可以想象自己半夜一觉醒来,突然意识到自己就睡在PX工厂这颗“不定时炸弹”旁边,不免心有余悸、难以入眠。厦门市民有权通过自己的选择,不受这种恐惧的骚扰。毕竟,厦门不是厦门市政府的厦门,而是厦门市民的厦门。现在决策工程上马的官员,很可能过不了几年就升任别处,但是绝大多数厦门市民将世代居住在那里;工业产值和财政收入会给现在的决策者带来一时的“政绩”,而厦门市民却要为此长期承担环境、生态和景观上的成本。厦门市政府一心要形成一条石化产业链,将海沧打造成“石化重镇”,并为此上马一大批新项目。然而,如果厦门市民宁愿不要这种“发展”,难道他们就没有权利选择一种更安宁、更清净或许也更清贫的生活方式?回到刚才的问题:厦门究竟是谁的厦门?

  在地方民主机制不够健全、行政决策过程不够透明因而决策理性得不到充分保证的情况下,公众参与尤其必要。事实上,没有厦门市民的主动参与,PX项目肯定还处于“现在进行时”,就连全国政协的“头号提案”都止不住。在中国这样一个泱泱大国,中央不可能注意到每一个地方细节;厦门的事情理应由厦门人关心,也应该由他们自己决定。既然如此,地方公众参与应该是政府大型项目上马时不可或缺的一个环节。如果它至今还没有成为各地政府的习惯,那么中央就有必要将其作为全国统一的制度;有了这样一个制度,中央不用事必躬亲就能保证大型项目至少是合乎地方理性的。

 

(作者系北京大学法学院宪法学教授,本文原载《中国经济时报》2008年4月4日)

本网编辑:Flyingdragon