您好,欢迎光临北大公法网! 中文版|ENGLISH|老网站入口

联系我们

北京大学宪法与行政法研究中心
地址:北京市海淀区颐和园路5号北京大学法学院四合院
电话:86-10-62760063
传真:86-10-62760063
E-mail:pkupubliclaw@126.com
您当前的位置:首页 > 法政时评

执法为民:观念是前提,制度是保障

作者:姜明安   点击量:6922

    执法为民:观念是前提,制度是保障

                           姜  明  安
 
人民政府一切工作的出发点和归宿都是为人民服务,这应该是毫无疑义的。但是我们的政府机关和政府公职人员在实际工作中很多时候没有做到。这是为什么呢?江苏警方推行“执法告知制度”的经验告诉我们,政府机关和政府公职人员要在实际工作中真正做到为人民服务,真正执法为民,必须首先解决两个问题:一是转变观念,即将“管理就是治民,执法就是处罚”的观念转变为“管理就是服务,执法乃是为民”的观念,使服务、为民成为执法者的自觉而非应付“上面”的要求而装装样子;二是确立制度,即建立和完善具体的,务实的,可操作性的制度,把服务、为民的口号落实到一项一项的实际执法行为之中。
从宪政和政府法治的历史考察,告知制度并非是江苏警方的创新。人类在几百甚至上千年前就形成了自然公正(Natural Justice)的理念,这个理念包含两项最基本的法理原则:一是任何人不得做自己的法官,即任何官员处理涉及与自己有利害关系的公务时必须回避;二是任何人欲对他人做出不利的行为时,要事先告知、说明理由和听取申辩。欧美和日韩等几十个国家在近百年的行政程序立法中,几乎都将这一人类古老的自然公正理念及所体现的这两项法理原则化为成文法规则,使之成为公权力运作必须遵循的“刚性”准则。我国1996年制定的《行政处罚法》也将这两项法理原则法律化,要求行政机关实施行政处罚行为必须告知、说明理由和听取申辩。
当然,江苏警方推行的“执法告知制度”在我国《行政处罚法》的实施方面是有创新的。《行政处罚法》规定的“告知”只限于执法者对拟处罚所基于的事实、理由、依据和当事人所享有的救济权利的告知,而江苏警方实施的“处罚临界告知”、“电子监控违法告知”、“违法可能性告知”(如驾证即将逾期、车辆安全技术检验逾期、机动车即将报废等的告知)显然不是机械地执行《行政处罚法》中“告知”的文字规定,而是创造性地将《行政处罚法》中“告知”的文字规定与“自然公正”和“执法为民”的理念衔接了起来,真正激活了法律的精神和原则。
近几年来,江苏警方和其他许多地方、许多部门在党的十六大确定的“以人为本”的理念、方针、政策的指引下,在执法为民方面推出了不少制度创新。但是也有一些地方、一些部门仍然沿袭过去旧的管理思路,将管理单纯视为维持某种“秩序”的手段,将行政相对人单纯视为管理对象,甚至将有某种违法行为的公民视为“刁民”,管理者对被管理者的态度往往是热情不足,冷漠有余:门难进、脸难看、话难听,使得官民隔阂越来越大,矛盾、纠纷愈演愈烈。这既涉及观念问题,也涉及制度问题。如果我们的管理者、执法者对待被管理者,行政相对人像对待自己的父母、子女、兄弟姊妹一样有感情,在对他们作出不利行为或处置时,一定会告知、说明理由和听取申辩的。当然,在绝大多数情况下,被管理者,行政相对人毕竟不是管理者、执法者真正的父母、子女、兄弟姊妹,因此,这还需要有制度保障,就像江苏警方推行的“执法告知制度”一样,将告知的范围、内容、程序等通过规范性文件明确规定下来,要求执法机关和执法者必须遵循。
江苏警方目前推出的还只是“执法告知”制度,如果我们其他地方,其他执法部门能接着推出“执法说明理由”制度和“执法听取申辩”制度,我们如果有了具体的,务实的,可操作性的告知、说明理由和听取申辩这三项体现执法公平、正义和文明的最基本制度,我国的行政执法将会出现一番全新的景象:官民之间的隔阂会越来越小,官民矛盾、纠纷会越来越少,整个国家离和谐社会的距离会越来越近。再进一步,如果我们全国人大或全国人大常委会能在总结全国各地经验的基础上,通过制定全国统一的《行政程序法》,将告知、说明理由和听取申辩确定为所有行政领域、所有政府部门实施所有行政行为的普遍性规则,并且通过具体制度保障这些规则真正贯彻落实,那么,在我国,法治政府、服务政府的目标对于我们老百姓来说,就再不是一种“可望而不可即”的东西了,而是“站在海岸遥望海中已经看得见桅杆尖头了的一只航船”,“立于高山之巅远看东方已见光芒四射喷薄欲出的一轮朝日”,“躁动于母腹中的快要成熟了的一个婴儿”。
 
                             载2007年12月19日《人民日报》
 
附《人民日报》记者对江苏警方推行“执法告知制度”经验的报道
 
    550万次执法告知彰显以人为本理念
——江苏警方全国首推“执法告知制度”两周年回眸
《人民日报》记者  苏瑾
 
 
     2005年8月1日,江苏警方在全国率先推出交通安全、刑事案件立破案、信息网络安全等六项执法告知制度。
     两年多来,全省已作出各类执法告知550万余次,执法告知送达率达95%以上。带来的直接效果之一是,2006年全省交通事故和死亡人数较2005年分别下降13.9%和9.4%;今年前十个月,两项指标同比又分别下降22.1%、7.5%。执法告知制度推出的当年,被中央主流新闻媒体评为“2005年度中国十大法制新闻”之一。
     执法告知,一个以人为本的创新制度,一个执法为民的民心举措,一个和谐社会的法治标本。它的实施为江苏警方的执法方式和执法环境带来了新的变革,有力地推动了执法的程序化、规范化,提高了执法的公开性和透明度,保障了公民的知情权和监督权,探索了一条实践社会主义法治理念的新路子,对于优化江苏的投资环境、法制环境和人文环境起到了积极的推动作用。
     精彩镜头回放
     执法告知“第一单”
       时间:2005年8月1日
       地点:南京市公安局车管所
    2005年8月1日凌晨2点59分,首批符合执法告知服务情况的9900余条数据出笼;上午9点,江苏第一份执法告知单产生;当日中午12点38分,江苏省第一位收到告知单的市民前往交管局接受处理。
为了迎接江苏省执法告知制度正式实施第一天的到来,南京市公安局车管所大部分科室的工作人员从7月31日晚上便守候在电脑前等待数据生成。至上午8点多钟,全部数据都传到了邮局。上午9点,经过分拣制作,江苏警方执法告知第一单正式产生。
“第一单”是一张《机动车辆安全技术检验逾期告知单》,车号为“苏A250XX”,该车是南京某路桥工程公司的一辆跃进货车。因该车已经超过检验有效期,交管部门提醒该车所属单位尽快进行检验。根据有关规定,驾驶未经检验合格的机动车上路行驶的,交管部门将扣留该车并对驾驶人处以200元罚款。考虑到“第一单”的特殊意义,邮政和交管部门联合对该挂号信函进行了跟踪回访。上午11点30分左右,告知单被邮递员送到了该公司。
    中午12点38分,该公司安全保卫处徐处长携带相关证件前往交管部门办理审验手续。“给我们工作带来了很多便利。”办完手续后,徐处长向警方表示感谢。
     从违规网吧到文明网吧
       时间:2006年8月1日
       地点:南通市某网吧
2006年8月1日,位于南通市长途汽车站附近的某网吧李老板,收到了南通市公安局网监处的一封挂号信。刚开始,他还以为是罚单,但是打开一看,却发现是告知单。原来,这个网吧的一些顾客未办理上网实名登记手续,网监处的民警决定对网吧进行告知,如果再次发现违规情况,将对其进行处罚。李老板看到告知单后立即整改,还专门邀请网监处的民警,为他们的员工上了一堂法制课。从此,在网监处的严格管理下,该网吧能够自觉履行实名制管理,主动将发现的可疑人员及时向警方报告。目前,该网吧已成为南通市信得过的文明网吧,多次受到公安、文化部门的表扬。
     执法告知解析
     执法告知的起由
 “早在2005年,党员先进性教育、公安机关‘大接访’和政法系统‘规范执法行为、促进执法公正’等系列专项整改活动中,公安厅党委就积极探索,希望找出解决执法不透明问题的有效途径。”江苏省省长助理、公安厅长黄明在接受记者采访时,介绍了执法告知制度出台的大背景。
     而2005年发生在北京的“杜宝良事件”则成了这项制度的“催化剂”。这一事件进一步引发了江苏省公安厅对执法工作的深层次思考。“我们认为,这一事件的发生,主要是公安执法中的缺位和不到位。”黄明说,“缺位就在于没有履行应当承担的告知义务,不到位就在于主动为群众着想、为群众服务的意识不强。找到了这一问题的症结所在,也就找到了解决这一问题的办法。江苏要想能够有效避免”杜宝良事件“的发生,就必须从源头和基础抓起、从执法的具体行为和基本程序抓起,通过创新执法制度来规范执法行为、促进执法公正。”
     执法告知制度因此酝酿。
 
     执法告知三原则
    
创造性地制定一项执法制度,衡量其成败,关键看它的执法本意和执法目的。在广泛调研的基础上,江苏省公安厅党委为执法告知制度确定了三个基本原则:
坚持以人为本,践行执法为民。公安机关执法的目的是为了维护社会安定有序和群众合法权益,是为了教育群众、减少违法。处罚仅仅是一种手段,不能为执法而执法,更不能为处罚而执法。实施执法告知制度,就是要通过程序性约束,使执法民警明确执法的根本目的,树立正确的执法导向,真正落实以人为本、执法为民的本质要求。
规范执法行为,维护公平正义。执法不透明、不规范、不公正是群众关心、社会关注的热点问题。实施执法告知制度,就是要按照公开、透明,保障公民知情权、监督权以及权利和义务相一致的现代法治原则,依法履行告知义务,保证执法权力在制度约束下运行、在社会监督下运行,有效规范执法行为,保障执法公正。
改善法治环境,促进社会和谐。法律的实施既要靠执法者的正确理解和执行,也依赖于公众法制意识的全面增强。一些执法工作之所以引起群众误解、产生执法矛盾,甚至引发群众上访等,一个重要原因就在于制度不健全、程序不完善、工作不到位。实施执法告知制度,在规范公安机关执法行为的同时,对教育群众增强法制观念、遵守法律法规、履行法定责任也将产生积极的推动作用,有助于弘扬法治精神、化解执法矛盾、减少社会冲突、密切警民关系,创造一个人人知法守法、各方依法办事的法治环境,推动社会建设在法治轨道上运行。
 
     执法告知的对象和内容
   
 如果把“执法告知制度”比喻成一辆火车,上述的三个原则就是铁轨,车厢就是执法告知的具体内容。江苏警方从人民群众关心的切实利益问题入手,确定了六项告知内容:
交通安全违法记分临界告知和累记12分告知。对交通安全违法累记9分时,由交通管理部门向该驾驶人发送《交通安全违法记分临界告知单》。对交通安全违法累记12分时,向该驾驶人发送《交通安全违法累记12分告知单》,通知当事人接受处理。未告知的,其后的交通安全违法行为不记分。
电子监控设备记录交通安全违法行为告知。对电子监控设备记录的交通安全违法行为,由交通管理部门及时公告。除故意闯信号和高速公路超速外,对同一车辆在同一地点的同一种交通安全违法行为达3次的,向该机动车所有人或驾驶人发送《电子监控设备记录交通安全违法行为告知单》。未告知的,其后对同一车辆在同一地点的同一种交通安全违法行为不处罚。
驾驶证审验、换发和机动车辆安全技术检验逾期告知。对逾期未办理驾驶证审验、换发手续,车辆安全技术检验手续的,由车辆管理所向该驾驶人分别发送《驾驶证审验、换发逾期告知单》、《机动车辆安全技术检验逾期告知单》。
机动车辆临界报废告知。在机动车辆报废期满的2个月前,由车辆管理所向该机动车所有人发送《机动车辆临界报废告知单》,对逾期不办理报废手续的,公告该机动车登记证书、号牌、行驶证作废。
刑事案件立案、破案告知。在不影响侦查工作的前提下,对受理的案件立为刑事案件后,由办案部门向报案人、控告人、举报人发送《立案告知单》;在案件侦破后,由办案部门向被害人或其法定代理人、近亲属发送《破案告知单》;八类主要刑事案件未能及时破获或久侦未破的,定期向被害人或其法定代理人、近亲属发送《未破案件侦查进展告知单》。
信息网络安全管理违法行为告知。对互联网上网服务营业场所不执行上网人员实名登记制度、不安装安全管理软件或擅自停止运行安全管理软件的,由公安信息网络安全监察部门向经营者发送《信息网络安全管理违法行为告知单》,对初次违法且未造成后果的予以教育警告,对再次违法的严格依法处罚。
 
     告知解决了什么问题
两年来,全省公安机关通过现场签注告知、邮寄信函告知、书面送达告知、电话约定告知、发送短信告知等多种方式,累计作出各类执法告知550.2万余次,其中交通安全告知430万次,告知率达95%;刑事案件立破案告知119万次,告知率达94%;信息网络安全管理告知1.2万次,告知率达100%。
经过两年多的实践,执法告知已成为江苏公安机关的基本执法制度,公安民警执法活动的必经程序。总结这两年来的实施进程,我们可以看出,这个制度至少解决了以下四个问题:
首先,它规范了公安执法行为。我们可喜地发现,这项制度受益的首先是公安机关,它让公安机关建立了一个全新的执法模式:全省交警部门建立了先查询、后告知、再处理的交通执法模式;刑侦部门建立了立案告知、破案结果告知、未破重大案件进展告知的办案公开模式;网监部门建立了网吧巡查、现场告知、跟踪处理的全程监管模式。
这些执法模式的开创,让公安执法行为更公正、更公开、更便捷。执法告知制度实施前,扬州市公安局网监处在管理网吧实名登记时,总有一种疲于奔命的感觉。因为辖区内网吧较多,一家一家地去管控,工作量相当大。而且,一些网吧的老板还有抵触情绪,因为他们一看见民警,总认为是来罚款的。执法告知制度实施之后,网监处将网吧的违规、违法行为提前告知,既是一种法制教育,又是一种有效威慑,更是一种人性化的管理,网监处民警很快赢得了所有网吧老板的信任和支持。现在,许多网吧老板还成了治安部门的信息员。
其次,群众的守法意识得到了加强。所谓告知,除了告诉群众在哪里违法之外,还要告诉他们,为什么违法了,违法会有什么样的结果,该如何去改正。通过执法告知,对当事人开展点对点、一对一、面对面的告知提醒,增强了公安法制宣传的针对性、实效性,提高了重点人群学法、守法的自觉性,在预防减少违法行为和案件事故中发挥了基础性作用,极大提高了群众对执法告知制度和相关法律法规的知晓度。
张先生是南京某物流公司的驾驶员,2006年10月的一天晚上,由于闯红灯被交警拦住。按照经验,张先生认为罚一点款就能过去了。但是,交警通过警务平台查询得知,他的驾照已经被扣了10分,加上这一次闯红灯扣一分,已累计被扣11分。交警立即对他现场告知。张先生听了后,对交警连声感谢。因为他还不知情的话,稍不留心再次闯红灯,将被扣满12分,他的驾照就要被扣留了。
第三,执法告知制度提高了执法管理效能。为了能够进行有效告知,全省交警部门建立健全了违法信息采集、查询、告知、处理等一整套工作机制,实现了执法方式由事后处理向事前监管、由被动执法向主动执法的转变,做到了管理与服务的有机结合、路面执法与源头管理的有效对接,进一步推动了交通安全违法记分、车辆检验报废、驾驶证审验换发等法律制度的执行。
一串数据很好地说明这个转变,与实施执法告知前相比,2006年全省汽车安全技术检验率提高8%,按时办理汽车报废手续的比例提高10%,驾驶人按时换证、审验的比例提高15%,电子监控设备记录违法行为提前处理的比例提高43%,通过现场查询比对信息,还查获被盗抢嫌疑车辆9000余辆。
第四,执法告知制度带动了公安基层基础工作。全省交警部门通过清理车辆和驾驶人档案资料,加强与邮政、电信、银行、保险等部门的协作,利用社会资源核对信息,建立了执法告知对象名址库,并开发应用执法告知信息系统,建立了交通违法信息24小时录入制度和移动警务通、手机短信、人工服务综合查询平台。每月交通违法信息数据录入量从原来的60万条上升到目前的130多万条,录入率达90%以上。刑侦部门和派出所及时将刑事案件及其受害人信息录入警务综合平台,按照规定开展刑事案件立破案告知工作。这些都为加强社会管理和公共服务提供了更加丰富鲜活的基础信息资源。
 
     谁在这个制度中受益    
首先,受益最多的是广大人民群众。通过实施执法告知制度,教育当事人遵守法律法规、纠正违法行为,消除了大量隐患,减少了违法犯罪特别是交通事故和人员伤亡,维护了公共安全和社会秩序,让人民群众得到平安。近几年,江苏的道路、机动车、驾驶人迅猛增长,公路密度居全国第一,机动车保有量、驾驶人数量居全国第四位,而2006年全省交通事故死亡人数比上年减少712人,今年1至8月同比又减少死亡310人,这很大程度上得益于交通安全告知发挥的教育、警示和预防作用。一个人的身后牵涉的是几个家庭,死亡人数减少712人,意味着成千上万个家庭因此受益,这是一个很广泛的社会面。
其次是告知对象得到了益处。执法告知面向全省1162万机动车主、1188万机动车驾驶员、每年40余万起刑事案件当事人以及6000余家网吧经营者,他们既是这一制度的直接受益群体,也是参与维护社会秩序的重要力量。执法告知既给他们送去了法律服务,促使他们学法知法守法、避免利益受损,又让他们意识到社会责任,积极加入共建平安、共享和谐的行列。不少群众亲切地将执法告知称为“温馨的告知”,认为它体现了公安机关以人为本的思想理念,表达了劝人遵纪守法的执法善意,彰显了把方便让给群众、把困难留给自己的奉献精神。南京中北出租车公司的负责人在谈起执法告知制度时,连连翘起大拇指。以前,他们在管理出租车司机的时候,最让他们头疼的是违章问题,有些大意的出租车司机不到半年时间就扣了12分,停运后对公司的效益产生了一定的损失。但现在有了民警的提前告知,司机们大大地减少了违章行为。
公安机关在这项制度中是付出最多的,但也是受益群体。尽管执法告知大大增加了公安民警的工作量,但执法为民、服务群众是公安机关应尽的责任,由于执法规范、服务到位,减少了工作扯皮,消除了社会误解,密切了警民关系,赢得了人民群众对公安工作的理解与支持,为公安机关严格公正执法创造了良好的法治环境。南京市公安局秦淮分局的刑警们对此深有体会。以前,当他们接到颇为棘手的案子时,总有另一个苦恼围绕着他们,那就是受害者或受害者家属的不信任。当刑警正在四处奔波的时候,受害者或受害者家属总认为刑警们没有出力,案件才不能即时破获。现在,实施了这项制度,刑事案件的每一步进展,都能及时告知受害者或受害者家属,取得了他们的理解和支持。
 
     执法告知“新”在哪里
执法告知是江苏省公安机关在全国率先推出的一项新制度,继江苏之后,其它一些地方,相继实施交通安全管理执法告知制度。这足以说明这一制度符合人民群众的意愿,也代表社会法治进步的方向。那么,这项制度的创新主要体现在哪里?
黄明认为,这项制度的创新性主要彰显了以人为本理念。“这一制度设计既解决了公安机关‘为谁执法’、‘靠谁执法’、‘怎样执法’的问题,又创设了服务群众、接受监督的有效途径,还为加强法制宣传教育、提高公众法制意识提供了一个有力支点,使得执法更加到位、更加有力,执法的教育、警示、预防作用更加明显,实现了执法强制性、服务性、互动性的有机统一。”
黄明说,这个制度还填补了执法程序空白。执法告知制度的有关内容在我国现有法律法规中并未作出明文规定,但老百姓有需求。他还认为,这项制度开辟了公正执法路径。通过履行告知义务、建立告知记录、完善执法程序,改变了长期以来因执法随意性大、违法信息缺少记录,对违法行为人分不清是否系初犯偶犯的状况,建立了精细化管理社会、积累式查处违法的工作模式,从而做到区分不同情况开展执法工作,确保宽严有据、当宽则宽、该严则严,把合法合理、公开公正、及时高效等法治原则落到了实处。
“同时,这项制度也完善了严格执法机制。”黄明说,在实施执法告知制度过程中,公安机关各警种各部门和基层一线民警依托公安信息网络和警务信息系统,及时采集维护机动车、驾驶人、刑事案件当事人、网吧经营者等基础信息,以及相关违法信息和执法告知记录,建立了基础信息采集核对、现场快速查验、内部督查考核、执法告知后续处理等四项机制,为严格执法奠定了坚实基础。交警部门对告知后没有接受处理或办理有关手续的,除严格依法处罚外,还建立了交通违法“黑名单”,列为重点加强管理,并通报保险部门与“交强险”对接,形成联合惩戒约束机制,使违法者付出必要成本。
对今后如何完善执法告知制度,黄明说,江苏公安机关将按照党的十七大提出的“加快建设社会主义法治国家”的要求,以及省委、省政府建设法治江苏、平安江苏的部署,更加扎实有效地抓好执法告知各项措施的落实,努力抓完善、上规范,不断把这项事关民生的工作向前推进,把老百姓拥护的事情做好做到位,让更多的群众受益。
 
     众口评说执法告知
江苏警方的执法告知制度一经推出,中央和省级主流媒体及主要门户网站均在第一时间转载报道,在不长的时间内,点击率达500多万次,有3万多名网民发表评论,他们一致认为这一做法体现了执法为民的理念。
     网民
北京小渔:江苏警方的执法告知制度是实实在在的利民、便民措施。“电子眼执法”的不足,一定要有人来完善这种执法行为,当司机违章达到一定次数时,就会得到提醒或警告。江苏警方真是好样的,向江苏警察致敬,应该将江苏的做法向全国推广。
     群众
南京出租车司机杜先生:2007月9月的一天,我从江苏电视台门口载到了一位客人,往汉中门方向行驶。这位客人急着要赶路,我也想节约时间多拉一笔生意,不小心闯了红灯,被一位交警拦住,他对我进行了批评教育。但在处罚之前,他先将我的车号输入了警务系统,查询后发现我的驾照已经被扣了8分,加上这次闯红灯扣一分,我的驾照已经被扣了9分,还差3分就要被暂扣驾照。他特意提醒我不能再违章了。从那以后,我再也不闯红灯了。执法告知真是一个便民措施啊!
     专家
南京大学行政法学副教授肖泽晟:作为一项新生的服务制度,执法告知服务制度是在有关部门反复论证的情况下诞生的。从这六项执法告知制度的细则来看,充分地体现了以人为本的精神。这项服务制度的出台,从某种意义上讲是把知情权还给了老百姓,对老百姓的知情权起到了保障的作用。一方面让执法者更能和老百姓进行沟通,拉近距离,促使问题尽快而又顺利地解决;另一方面也能促使执法的公开公正,同时也使老百姓对政府执法部门多了一条便捷的监督途径。总的来说,这是一种执法的进步。
中国人民大学教授杨建顺:在民主法治社会,很多问题和矛盾的根本解决之道就是通过公开透明的程序化解,执法告知就是一剂“灵丹妙药”,通过告知,可以加强沟通、缓和矛盾、消弭分歧、达成共识,这是民主法治社会的追求,也是构建和谐社会的要求。 7147
     附件:
     江苏警方执法告知制度从方案出台到具体实施,时任江苏省委书记李源潮一直较为关注,并给予很高评价,先后3次作出批示:
     2005年6月28日批示:公安执法告知服务很好,这是公安系统保持共产党员先进性教育的具体成效,希望抓实、抓好,为进一步改善江苏的执法和人文环境作贡献。
     2005年6月29日批示:志军(江苏省委常委、宣传部长孙志军)、祥国(江苏省委常委、政法委书记林祥国)同志:公安告示很好,请媒体将执行情况公之于众。
     2005年9月27日批示:寿亭(时任江苏省委副书记、纪委书记,现为江苏省人大党组书记、副主任)、祥国(江苏省委常委、政法委书记林祥国):公安执法告知服务是以人为本、有利民众的一种执法方式改革,在执法强制性中融合了对群众的服务性,这是我们推进法治江苏建设中应注意的重要方面。新闻单位可加强这方面的宣传。
敬请关注
博雅公法