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诚信应是法治政府治事理政的基本准则

作者:姜明安   点击量:5278

    

诚信应是法治政府治事理政的基本准则
                                 姜 明 安
 
子曰:“人而无信,不知其可也”。
子曰:“民无信不立”。
这是我们的老祖宗孔子在2000多年前说过的关于诚信的两句话。第一句话是说人与人之间要讲信用。没有信用,人们就无法进行交往,社会共同体就难以维系。第二句话是说政府对人民要讲信用。政府对人民不讲信用,人民就会对政府失去信任。人民对政府失去信任,政府就不能存在。
孔子上述两句话与我们现代人所信奉的法和法治的原则、精神是相吻合的。在某种意义上,正是因为“人而无信,不知其可也”,故现代各国私法均确定以诚信为其基本原则,如我国《民法通则》明确规定,民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则;正是因为“民无信不立”,故现代各国公法均确定以诚信政府和信赖保护为其基本原则,如我国《行政许可法》规定,行政机关给公民、法人或其他组织颁发的行政许可,不得擅自改变,如为公共利益的需要不得不变更或撤回,要依法对相对人的损失予以补偿。
法治政府是有公信力的政府,而公信力是建立在行而有诚,言而有信的基础上的。法治政府只能是和必然是诚信政府,它不能不以诚信作为其治事理政的基本准则。因为法即是以诚信为前提的,诚信是法的内在本质。无论是以文字表现的法,还是以惯例、原理、习俗表现的法,无论是硬法,还是软法,无论是私法,还是公法,其精神和灵魂都只能是诚信。没有诚信,就没有法,就没有法治。民无诚信,即为刁民、奸民,何谈法治社会。政府无诚信,即为专制政府、无赖政府,何谈法治国家。
我国早在上世纪后期就已经启动了建设法治国家、法治政府的工程。1999年法治入宪,2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,确定以十年左右坚持不懈的努力基本实现建设法治政府的目标。法治国家、法治政府工程启动后,我国法治建设取得了重大成绩,这是世人有目共睹的。但是,同样毋容讳言的是,我们也还有不少地方、不少部门、不少领域,其建设法治国家、法治政府仅停留在会议、口号和外在形式上,其治事理政的基本风格仍是人治、权治、专制。这些地方、部门、领域的政府和政府官员要求老百姓守法,他们自己却可以不受法律约束,随心所欲,任意所为;他们要求老百姓讲诚信,自己却可以不受自己的承诺约束,今天可以对自己昨天出台的政策,发布的红头文件不认账,本届政府可以对上届政府出台的政策,发布的红头文件不认账,甚至为创政绩不惜对自己的“臣民”实施欺骗、胁迫。
像河北省曲阳县自1992年以后执政的历届政府、政府首长和政府官员,他们在会议上,在文件上不可能不讲“法治”、不讲“诚信”,但是他们的所作所为呢,与法治、诚信的距离可能就相差太远。关于债券发行、关于集资、摊派、关于公务员和教师的工资,我国法律、法规是有一系列明确的规定的呀,他们是不知道呢,还是视而不见?
关于债券发行,《预算法》第28条规定,地方政府不得发行地方政府债券。《证券法》第4 条规定,证券发行,交易活动的当事人具有平等的法律地位,应当遵守自愿、有偿、诚实信用的原则;第5 条规定,证券的发行,禁止欺诈;第10条规定,非公开发行证券,不得公开劝诱。
关于集资、摊派,中共中央、国务院自上世纪九十年代始即发布了一系列禁止乱集资、乱摊派的文件和法规,如1992年国务院发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》即明确禁止任何政府机关、组织向企业的乱集资、乱摊派行为,对任何政府机关、组织向企业的乱集资、乱摊派行为,企业有权拒绝,有权检举、控告。
关于公务员和教师的工资,《公务员法》第78条规定,任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。《劳动法》第50条规定,任何用人单位不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。
当然,这些法律、法规有些是河北省曲阳县政府1992年实施发行债券集资行为时尚没有的,是国家以后才制定和发布的。但是,即使是这样,即使当时所有这些法律、法规的禁止性规定都不存在(当然有存在的),河北省曲阳县政府的行为也是明显违反法治的原则和精神的。因为:
其一,政府的行为(特别是对相对人不利的行为)不是“法无禁止即可为”,而是法无授权即不能为。河北省曲阳县政府1992年扣发教师和公务员的工资,强行让他们购买政府发行的债券有何法律法规的明确授权呢?如无法律法规明确授权,即为违法。
其二,退一步讲,河北省曲阳县政府发行债券的行为即使有法律法规根据,但其明确承诺1997年全部还本付息却到现在仍赖着分文不付的行为又有什么法律法规根据呢?再退一步讲,即使法律法规有地方政府发行债券的规定,且法律法规没有关于政府要兑现向老百姓作出的承诺的规定,但承诺的意义政府官员不可能不懂吧。如果不懂,其是不是有义务在承诺前查查辞典,或询问一下自家上学的孩子关于承诺的涵义呢?
其三,河北省曲阳县政府某些官员提出“新官不理旧账”是一种明显的无赖理论。无论政府,还是企业,其新任法定代表人对于前任或前前任法定代表人的职务行为,都不能不认可、赖账。否则,社会秩序、经济秩序、国际交往还如何进行?这是法律常识。不要说我国政府换届,执政党并不发生变化,就是西方国家,政党更替,后执政党政府也不能不认可前执政党政府的行为。
 
河北省曲阳县政府的行为和其他一些地方的政府、政府部门实施类似行为,其原因是什么呢?最重要的原因也许不是我们的政府官员不懂法(确实也有不懂法的),最重要的原因恐怕是我们的许多政府官员缺乏诚信,缺乏法治理念和法治精神,他们把法仅仅作为治理老百姓的工具,当这个工具好用时即用之,不好用时则弃之。至于这样做是否会影响政府公信力,他们是不予考虑的,他们认为没有考虑的必要,因为他们手里有权力,老百姓信不信任我有什么关系,只要领导信用我,用我,我就有办法让老百姓服从。
 
纵观此案可见,我们必须深入反思我们建设法治国家、法治政府工程开展以来的经验教训。这些政府、政府部门对法治的这种阴奉阳为的现象说明,我们建设法治国家、法治政府,不仅要注重立法,让政府办事有法可依,不仅要注重向政府官员普及法律知识和法律理论,让政府官员知法懂法,而且,甚至更重要的是要注重培养政府官员的诚信精神和法治理念,要让诚信精神和法治理念融入政府官员的血液,使之时刻在他们的血管里流荡。让诚信和法治真正成为政府官员治事理政的基本准则。
 
                        载2007年11月18《法制日报》
 
附记者采访文:
 
地方政府发债券逾期十年一分不还
———河北省曲阳县企业破产债券风波调
文/图 本报记者 陈虹伟 焦红艳
  74岁的陈宗法老人抖抖索索地从一个破旧的布书包里拿出一叠“曲阳县重点工程债券”,话未出口,已是泪流满面。多年的内心积郁,毫无遮掩地呈现在记者面前。
  事情和河北省曲阳县一个企业破产案有关。15年了,当地政府信誓旦旦的承诺言犹在耳,事情却已经是面目全非。
  陈宗法老人只是当年企业破产案涉及的众多债务人之一。当年破产改制坑了那些当初出于对政府的信任买了债券参与企业集资的机关干部、教师以及大量群众。
  15年:一个没有兑现的政府承诺
  1992年,河北省曲阳县政府为了启动原曲阳最大的国有企业曲阳县化肥厂上马的10万吨尿素技改项目工程,广泛动员当地干部群众、企业、社会团体向该厂投资、集资,并承诺保证投资者的合法权益,按时偿还债务。
  当时,县政府发文并通过县财政局发行债券,把全县一千多名在编机关干部,八千多名中小学教员当年调整工资所补发的总额共一百八十余万元薪酬全部扣留作为集资款投入化肥厂使用。
  当时,陈宗法是曲阳县北养马中心小学的校长。“那年正好赶上涨工资,得到县里的通知,说要支持县里的重点工程,正式在编的老师都要购买县里发行的债券。当时每个老师扣了差不多400块钱。不管愿意不愿意,教委直接把钱扣了,一次性扣完。”
  据陈宗法介绍,那个月老师不仅没有拿到上调的工资,而且连当月的工资一并都没发,有些老师当月的工资不够就从第二个月的工资中扣除。
  每个老师拿到的是一叠每张面值50元的“曲阳县重点工程债券”。在债券的正面盖有河北省曲阳县财政局的国债发行专用章,债券的背面有这样的债券说明:
  一、本期重点工程债券由县财政发行,由县工业企业集团担保。
  二、本期债券发行经县政府曲政[1992]12号文件批准。
  三、本期债券期限为3—5年,利率在同期居民储蓄基础上上浮10%,自发行之日起计息,从95年起陆续还本付息,至1997年底全部还清。
  四、本期共发行债券600万元,面额分50元、4元、1元三种,本券盖章有效,涂改作废,伪造者由司法部门依法论处。
  “当时县里的人都知道有这么个化肥厂。我虽然工资不高,但是这么大的工程,觉得支援点也应该,况且有政府的担保。”陈宗法说。
  “当年凡是拿工资的都买了。”一位县里已经退休的老干部说。当时他家里由于公职人员多,一家人合起来买了有1000多元。
  买债券的不仅仅是公职人员。陈国民是曲阳县庄伙乡西泉口村的村民,当年他自己有三四辆货车跑运输。“就集中在那一个月,不买债券就不让交养路费,不交养路费车就上不了路。”陈国民清楚地记得他一次性买了1700元的债券。“当时向我们搭售的时候说这些债券可以用来买化肥,可是等我拿着去买的时候,根本不顶用。”
  由于资金匮乏,到了1996年前后,化肥厂几乎停产。为了启动生产,县政府决定广泛向社会募集资金。曲阳县宏大经济开发有限公司投资320万元成为最大的投资人。在化肥厂与宏大公司当时签订的投资协议书和与此相关的县政府批文中,有“如遇企业重大产权变动和破产,要优先保证宏大资金的归还”的内容,并盖有县政府公章和主管县长的签字。
  另外,在县政府工作组的监督下,农民群众通过交纳购买化肥预付款、向厂方供燃料(煤)暂不收费等形式向化肥厂投资。
  尽管全县都在轰轰烈烈地为化肥厂投资、集资,但化肥厂由于种种原因还是再次停产。2000年3月,曲阳县委县政府向债权人宣布:曲阳化肥厂正式进入破产程序。据当年的化肥厂厂长郝永田陈述,为了顺利破产,并保证全县的稳定,县委专门召开扩大会议以决议形式承诺:保证偿还群众投资人债务。
  企业破产之后,进行了整体出售,以1150万元的价格拍卖给一家民营企业曲阳县田原化工有限公司。
  然而,破产工作结束后,曲阳县人民法院却裁定:县化肥厂破产清算结果在优先偿还厂内职工工资福利之后财产告罄,所扣发干部教师的工资和集资款被列入第三清偿顺序不再清偿。
  至此,以政府的名义担保的债券在群众的手中几乎成为废纸。那些交了钱没有拿到化肥,送了煤却没拿到煤款的人,也被列入第三顺序清偿程序。然而,化肥厂破产除了安置了职工以外,连国家税金都没有还,更别说这些债务了。手持“任何条件下优先偿还协议书”的宏大公司也没有得到任何政府允诺的优先,甚至在清偿程序中根本没有被提及。
  1997年就应该全部还清的债券,十年之后的今天一分钱都没有兑现。
  陈宗法老人是郝永田的老师。
  1995年,郝永田当时给了陈宗法一点给设备防腐保温的工程。老人领着一些农民工完成了工作,但87000元的工程款就一直没结下来。化肥厂被拖入破产程序之后,老人曾找到破产领导小组的官员。“他们跟我说,企业破产了,农民工的钱就没了事了(当地方言,不还了)。”陈宗法老人说,“每次有农民工来家要账,就如同心口上插了一把刀一样难受”。
  “时间太长了,很多人都觉得这些债券跟废纸没什么区别,有些家的小孩子撕着玩了。”陈宗法说,“这是失信于民啊!”
  新官不理旧账:政府的一笔“良心债”
  带着对当年发行债券和曲阳化肥厂破产情况的一些疑问,本报记者到曲阳县政府采访。
  县委宣传部常务副部长王金明对本报记者说:“化肥厂破产的事,河北省保定市市委督导室的人专门成立了联合调查组来曲阳县作了调查,调查报告已经上报市政府。在没有确切的结论之前,县委还不方便接受采访。”
  但是在县委一位不愿意具名的领导对记者说:“当年政府发债券是有违规的地方,但现在事情已经过去那么多年了,县委县政府已多次换届,凭什么到我们这要还?我们用什么还?”
  郝永田向记者透露了一个细节:在曲阳化肥厂正式宣布破产之后的第七天,当时承诺还钱的县长、书记同时离任,调到别处去了。
  “当年在破产之前,就在县政府二楼一个会议室里,时任县长、主管副县长,以及局级以上所有领导班子成员都参加了那次会议。会议上承诺不论怎样,群众的债券和集资一定还。县长是签了字的。也盖了政府的公章。因为有县里的精神,我才一次次地跟集资的人说,让他们放心,政府都担保了:一定还。”然而,当时政府的承诺随着领导的换人而搁浅了。
  就是因为郝永田当年向所有的集资人承诺还钱,所以破产之后参与集资的人一次次地到他家要账。“我知道我对不起他们。因为当时的决定都是政府定的,我得听。我能做的,只能一次次地跟他们说,不论什么时候,不论什么人来找我,我都给你们作证,我会口对良心地说明当时我所知道的所有真实情况。”郝永田对法制日报记者说。
  “我就去找后来的县领导,说当年付了化肥预付款用于集资的人的钱能不能想想办法。县领导说这些人是奸商、刁民,不用管。”这种评价让郝永田心里非常不是滋味。
  “之后,又换了好几届的领导。有的领导只干了两三年就又调走了。”可是,老百姓却要祖祖辈辈生活在这里。
  郝永田也找过现任县政府的领导。“但是他们说,这都是以前的事,我们不管。”郝永田当时反问:“这办公楼是你们盖的吗?你们为什么在这里?”
  一个县政府的工作人员对记者说:“当时政府号召给国家重点企业投资,而且政府给担保,有一些机关公务人员也想趁这个机会赚点钱。有一个局办公室主任,在亲戚朋友中间凑了28万元投资,找关系集资入了股。听说破产之后一分钱都拿不回来,一夜白了头。”
  有知情人士透露,在当年企业投资的款项中,有一部分是机关干部筹的款。他们看好当时备受重视、轰轰烈烈想东山再起的曲阳化肥厂。希望在化肥厂盈利的时候能分得一杯羹。所以都通过隐性的方式,比如借企业集资的风入了股。“有很多当年的投资人,看着今天冒着烟的河北田原化工集团(原田原化工有限公司)的时候心情是极复杂的。”一位县政府的人无奈地对记者说,“破产本身就是很不近人情的事”。
  一位县财政局的人向记者透露:“目前的田原化工集团经营得很好,每年向县政府上缴1800万元的利税。如果政府真的想兑现当初的承诺不是没有办法,600万元的债券只是这一家企业一年上缴的利税的一部分而已。”
  据一位不愿透露姓名的官员告诉记者,去年县政府的一个干部退休前,曾拿着当年被摊派的债券找他要求兑现,并留下一句话:这是政府的一笔良心债。
  土地风波:百姓绝望中的希望
  这么多年过去了,看到还钱无望,曲阳县的干部和集资群众渐渐绝望了。然而,曲阳县最近的一个传言又让事情重新被提起:县政府打算出让原化肥厂对面煤炭公司的土地,面积30亩,市场价值上千万元。
  有些债权人认为,当年曲阳化肥厂已经替煤炭公司偿还了259万多元银行债务,尽管没有最后过户,这块被用来作为抵押的土地也应该属于化肥厂。而当年破产清算的时候没有把这块土地计算进来,属于遗漏的债权。政府如果要出让这块土地的话,应该拿出钱来偿还当年政府承诺过的债券和集资款。
  县政府的一位领导对记者说:“当年煤炭公司的那块地没有过户,从法律上讲这块地就不属于化肥厂。而且在破产的过程中,化肥厂也没有到法院那里申请债权。这块地收归政府,合理合法。”
  记者掌握的一份2007年7月13日曲阳县化肥厂清算组关于当年破产情况的说明中有这样的文字:在化肥厂的账簿及其他资料中没有有关“收购煤炭公司30亩地”这项交易记载,只是曲阳县化肥厂应收款中记载着曲阳县煤炭公司欠化肥厂2596060元的账款。
  那么,当年这块土地到底是怎么回事呢?当年参与破产事务的郝永田对记者说:“当年煤炭公司欠银行259万多元的账款无力偿还。当时我们上技改项目正向银行申请借款。银行答应借款一千多万元给我们,但是有一个条件,就是我们帮煤炭公司还了这笔账。我们答应了,煤炭公司把离我们厂比较近的一块30亩的地抵押给了我们。当时这块地不值这么多钱,还有另外三块地煤炭厂也抵押给了我们。我们上新项目,正好需要一块地放煤。但是当时这块离我们比较近的30亩的土地是煤炭厂的办公地,煤炭公司当时向我们也提了一个条件,让我们同时接收他们的29名员工。由于这些员工没有经过我们的培训也没相关工作经验,安置他们意味着我们要给这29个人发工资,所以我们就暂时没有去办过户手续。本打算是等非用那块地不可的时候再去办,不想还没等到那天,厂子就破产了。”
  记者去县政府采访的时候,县政府的一位官员否定了这种传闻:我们目前没有出让这块地的计划。
  专家:地方政府无权发行债券
  曲阳县政府发行债券的行为合法吗?记者采访了北京市律师协会宪法人权委员会委员徐群。他说,1992年曲阳县发行的“曲阳县重点工程债券”(第一期)无论从哪个方面看它都是一种政府的行政行为,而不是企业的行为。该债券后面的《本期债券说明》明确记载:“一、本期重点工程债券由县财政发行,由县工业企业集团担保;二、本期债券发行经县政府曲政〔1992〕12号文件批准。”经县政府批准、县财政发行的债券是政府筹集资金的行为,是政府举债。人民群众之所以购买债券,看中的是政府的信誉,是相信政府,支持政府工作。曲阳县以政府的名义、行使行政职权、凭借行政强制力、动用公权力为企业借债,并强行摊派的行为,从行为主体、行为的性质和法律后果方面看完全符合行政行为的特征,是一种行政行为。
  具体到县财政将募集的(严格说应当是摊派,因为有硬性指标)资金用于何处,不管是什么重点工程,还是什么重点企业建设,那是政府的安排,与债券的购买者没有直接关系。现在政府借债扶持的企业倒闭破产,县政府想一并把这笔债券在企业破产中抹掉,完全丧失了一个政府所应具有的公信力。
  曲阳县政府作为一级地方政府,其国债发行是一种严重的政府违法行为。徐群详细解释到:1991年10月21日国务院颁布的《国家预算管理条例》第二十六条规定:“中央建设性预算的部分资金,可以通过举借国内和国外债务的方式筹措,但是借债应当有合理的规模和结构;地方建设性预算按照收支平衡的原则编制。”第二十八条规定:“各级预算支出的编制,应当坚持量入为出、确保重点、统筹兼顾、留有后备的原则。在保证经常性支出合理需要的前提下,安排建设性支出。”
  依照该法规定只有中央政府才有权发行国债,地方政府是无权发行债券的。这一规定在以后的《中华人民共和国预算法》(1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过)中进一步明确,其中第二十八条规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”
  对于持有曲阳县债券的人有没有可能依法得到清偿和赔偿的权利这个问题,徐群说,根据曲阳县政府在《本期债券说明》中明确承诺:“本期债券期限3-5年,利率在同期居民储蓄基础上上浮10%,自发行之日起计息,从95年起陆续还本付息,至1997年全部还清。”10年过去了,曲阳县政府至今没有“还本付息”更没有“全部还清”,其行为已经严重的侵犯了债券持有人的合法权益,这是一种国家机关的违法侵权行为。对此,受侵害的公民、法人有依法得到赔偿的权利。我国宪法第四十一条规定:“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”
  《中华人民共和国民法通则》第一百二十一条规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任。”曲阳县的债券持有人完全可以依照上述法律规定得到赔偿,徐群最后对记者说。
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