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姜明安:“民告官”之路仍艰辛漫长

作者:姜明安   点击量:4912

    

姜明安:“民告官”之路仍艰辛漫长
姜明安教授就行政诉讼历程接受《民主与法制时报》记者采访
《民主与法制时报》记者  李梦娟
民告官的难题,诸多学者至今还在不断地探索。25年前,姜明安大学毕业时执拗地回答老师龚祥瑞先生:“没有土壤我们可以改造啊!”
  当时姜明安选择了行政法研究,却被他的老师龚祥瑞先生兜头泼了一盆冷水。老师告诉他,中国没有搞行政法的土壤,到时“你吃饭都会成问题”。姜明安坚持走了下来,如今,他不存在“吃饭的”问题,他认为《行政诉讼法》还存在很多问题,但比20多年前进步多了。1989年通过《行政诉讼法》前后,其时的姜明安切身体会到了龚祥瑞的忧虑——“民告官”在中国之难。
  姜明安教授已经从事20多年行政法研究,他接受了《民主与法制时报》记者的采访,谈了对中国行政诉讼法的进程和面临的问题的一些看法。
没有土壤,但我觉得可以改善
    记者:1982年,您大学毕业时选择了从事行政法研究,您的老师龚祥瑞先生担心您的生计问题,这是为什么?
  姜明安:行政诉讼制度是建立在一定的经济基础、政治基础和文化观念基础之上的。
  在经济上,是建立在市场经济的基础上,公民有一定的私有财产。我那时大学毕业才50多块钱,人民手中也没有那么多财产,没有小汽车,房子是单位分的公房。
  在政治上,《行政诉讼法》是建立在比较完善的民主制度基础上,国家与公民之间有一定的制约。法院对政府应该有一定的制约,法院要对政府行为进行审查,这在当时的情况下根本不可能。当时不能提的司法独立,现在不一样了,审判独立也可以提。在当时那种情况下,行政诉讼是很难发展的,当时是被看作资产阶级自由化的东西。
  在文化观念上,行政诉讼是建立在政府和公民既有统一又有矛盾基础上的。当时很多人认为:“人民政府是代表人民的利益的,人民怎么会去告自己的政府呢?人民政府怎么会侵犯人民的利益呢?”认为政府与人民的矛盾不是对抗性的,是内部矛盾,因此不能到法院去解决。这种观念在当时影响很大。
  那时,“文革”刚结束,一切以经济建设为中心,当时提出的口号就是“效率优先,兼顾公正”,发展经济是压倒一切的,“公正”这个问题就放在第二第三位了。另处,中国人几千年来都有一种权大于法的观念,法是为权利服务的。
  老师说:“这三个基础都没有,你怎么搞成行政法,你吃饭都成问题。”
  那时确实是没有基础,没有土壤,但我觉得是可以改善的。龚祥瑞先生也想搞行政法,但他不抱太大希望,毕竟中国权大于法的观念有几千年的历史。
法院讨好政府,政府会看不起法院
    记者:在1989年通过《行政诉讼法》前后,当时国民对“民告官”的态度、观念如何?那时候“民告官”的环境是怎样的?
  姜明安:1989年4月4日颁布《行政诉讼法》,如果再晚两个月恐怕就很难出来了。当时有很多反对的声音,“左派”的人认为这是资产阶级自由化;务实派也反对,认为现在是集中力量发展经济,如果老百姓告政府,就会影响经济发展。
  《行政诉讼法》实施以后,还有很多人不理解:“有些原告本身就有问题,怎么敢跑到法院来告?”《行政诉讼法》不是审查原告有没有违法,而是审查被告政府有没有违法。当时四川夹江县有一个案子,一个人造灭蚊器,使用了别人的商标,侵犯了商标权。结果技术监督局把这个厂子封了。当事人不服,认为这是工商局管的事,而不是技术监督局管的。当事人告到法院,结果法官受到当地政府的批评:“你怎么让造假的告打假的啊?”
  行政诉讼本来就是被处罚人告处罚人的,不让人告哪还叫行政诉讼啊?即使是打假,是不是归你打假,你有没有遵守法律程序,不能想打就打。
  《行政诉讼法》颁布了以后,不仅官员不理解,有些媒体都不理解,好多老百姓也不理解:“这个东西好是好,估计没什么用,胳膊拧不过大腿,鸡蛋碰石头,我告得赢政府吗?”
  很多老百姓不去告,能忍就忍了。有人告赢了,也是“一把赢,把把输”。你打赢了,你还是受他管。比如,打赢卫生局了,你开个饭店,他天天叫几个大盖帽坐在你饭店里,就没有人到你饭店吃饭了。当时没多少案子进入法庭,一年就几千件案子。
  记者:现在,“官”、“民”对“民告官”的观念又是怎样的?
  姜明安:现在有一部分官员观念慢慢产生了变化。行政诉讼,民告官是有利于保障老百姓的,有利于改进政府与老百姓的关系,也有利于发现政府的问题,有利于政府的工作。有些县长甚至市长,亲自出庭,其实他可以不出庭,可以委托其他人或者律师出庭。还有一大部分官员认为行政诉讼会影响他们的工作。有些官员就会指示法官,哪些案子你们别管了,法官又会指示下面的办案人员。
  对于老百姓来说,行政诉讼有利于维护自己的利益。特别是一些重大的违法案件,判行政机关败诉,对老百姓起到一个很好鼓励的作用。现在一年行政诉讼案件有10万件,比起一年几百万件的民事诉讼来说很少,但已经有10万件了,说明老百姓观念转变了,行政诉讼还是有一些作用的。
  但一些敏感案子和政治性的案子还是很难受理的。一些法院敢判政府败诉,就把法院的威信树立起来了,相反如果法院讨好政府,政府会看不起法院。我就和法官说,你别老是迁就政府,讨好政府,人家看不起你,你就大胆判。当然有些政府采取报复,湖南有个案子,法院判了政府败诉,几个月不给法院发工资。但这种情况很少。
  记者:目前,行政案件的胜诉率是多少?
  姜明安:胜诉率平均17%左右。与国外行政案件的胜诉率相比,这个比例是比较高的。因为,我们进入法庭的案件就很少,分母太小。很多老百姓不去告,能忍就忍了。再有就是“和解”“协调”,《行政诉讼法》有一条原则是“不适用调解”,实际上这是变相的调解。但这种调解很多是行政机关把事情压下来的。
赔偿应该是国家赔而不是机关赔
    记者:“民告官”为什么难受理?
  姜明安:《行政诉讼法》规定的门槛很高,一个是受案范围,一个是原告资格。现在《行政诉讼法》的受案范围有两部分,一部分是可以受理的,共8项,一部分是不受理的。其实,还有很大一部分没有规定能否受理。咱们没规定的就不受,行政行为千千万万,怎么只能受理前面8种行为,那些没有规定的就不受理?而国外的一般只规定哪些是不能受理的,其他的都是可以受理的。
  原告资格规定的也不合理。法律规定,自己权益受到损害自己去告,法院就受理,如果别人去告,法院就不受理。安徽一个老太太,她的儿子被公安局收审了,后来给丢了,几年都找不到。老太太来到公安局:“我的儿子你们收审了,搞丢了,你们应该帮我找!”但公安局不给老太太找。老太太告到法院,法院不受理,理由是:“这是你儿子受到的损害,不是你受到的损害,不能受理。如果你儿子死亡了,法律规定死亡的公民,其近亲属可以提起诉讼。”老太太说:“我儿子是丢了,也许死了也许没死。”法院说:“你可以商量宣告死亡,4年以后你可以来告。”“4年我等不及了!我能不能以我儿子的名义起诉?”法院说:“你要以你儿子的名义起诉得有他的委托书。”“我儿子丢了,怎么给我委托书呢?”
  还有就是地方政府制定一些土政策,不让你告,不允许法院受理。一些法院是为了讨好政府而不受理,不是政府不让受理。现在好多案子法院不受理,不受理也应该有个裁定,有了裁定还可以去上一级法院上诉,不给裁定,老百姓一点办法也没有。
  再就是法官的素质问题,他自以为这个案子不能受理,实际上是可以受理的。
  记者:除了您讲的这些起诉、受理难,“民告官”还有哪些难题?
  姜明安:还有申诉难和执行难。其中执行难与法律的缺失有很大关系,我们讲的执行主要是赔偿的问题。《国家赔偿法》有问题,国家赔偿应该是国家赔,但现在是机关赔,这一点将来要修改。
  机关赔偿怕触犯责任追究制,他的面子上就过不去,所以尽量不赔。还有一个问题是这个机关真没多少钱,有些案子要赔几百万,实在赔不起。所以按道理应该由政府财政来赔。
    还有就是政府的财产哪些能赔,哪些不能赔,现在法律在这方面的规定不明确。政府没有钱,有财产,但有些财产是不能赔的,比方说公安机关的枪支、警车是不能赔的,但有些东西是可以赔的,像招待所、电影院、培训中心等。
《行政诉讼法》受案范围太窄
    记者:您认为,《行政诉讼法》的哪些内容应该修改?
  姜明安:民告官难,很大一个问题是《行政诉讼法》的不完善。受理范围、原告资格、管辖范围这三个方面将是《行政诉讼法》修改的重点内容,当然其他方面也要修改。
  现行的《行政诉讼法》受案范围太窄,要修改。一个是要扩大抽象行政行为,但并不是所有的抽象行政行为,主要是规章以下的。规章以下包括不包括规章,规章可告的可能性都比较小,我认为应该把规章和规章以下的都纳进来。
  第二个是内部行政行为,公务员以公民身份做出的行为都应当纳入到受案范围。还有,对公务员重要的处分如开除、辞退,也应当纳入受案范围。
  现在的《行政诉讼法》,涉及到公民的人身权财产权被侵害的可以受理。我认为不应仅限于人身权和财产权,只要是合法权益包括政治权、劳动权、受教育权等都可以,应该把这个范围放宽。
  还有就是原告资格应该放宽。现在只限于本人的合法权益的起诉,由于种种原因,本人就没有办法起诉。就像刚才说的那个老太太找儿子的案子。
  在管辖范围上,应当采取交叉管辖,比方在北京市,海淀的案子在朝阳审,朝阳的案子在西城审。这样能减少行政干预。现在有些地方在试用,但还没有法律根据。
  记者:2005年《行政诉讼法》修改草案就已经完成,为何至今还未修改?您预计什么时候能修改?
  姜明安:这个草案是专家起草的,官方的还没有出来。《行政诉讼法》的修改到明年也没有希望,全国人大一年就开一次会,一次会最多批一到两个法,现在还有好多法在排队,《行政诉讼法》就排不上队。
  记者:应该怎样保障“民告官”的顺利发展?
  姜明安:首先要修改《行政诉讼法》。
  第二就是尽快普及《行政诉讼法》知识,改变官员的观念。要树立这个观念,即人权要优先于经济发展。依法行政可能会影响GDP,但是现在应该考察两个指标,一个是GDP,另一个是依法行政的指标,依法行政也应该量化。
  第三就是改革司法体制,保障司法审判的独立。现在人、财、物都归地方组织部门管理,有的法院判了政府败诉,结果法院的工资都被停了,那怎么办案子?法院吃人家的,乌纱帽拿在人家手里,怎么保障司法独立?这是体制问题。所以有人建议建立行政法院系统,这样有更多的独立性,我觉得可以考虑。
  记者:经过20多年的“改造”,您对中国目前的行政法的环境作何评价?
  姜明安:虽然还存在很多问题,但比20多年前进步多了,这个发展速度,或许是龚祥瑞先生没有想到的。
  
                   载2007年10月29日《民主与法制时报》