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姜明安接受人民日报采访谈“三权制约”与“便衣警察”

作者:姜明安   点击量:5566

    

姜明安教授就“三权制约与协调”问题
接受《人民日报》记者的采访
 
《人民日报》记者  黄庆畅
 
    [十七大报告词]:要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。
  
 
    记者:十七大提出“决策权、执行权、监督权相互制约”的背景是什么?
    姜明安:十六大以后,党中央明确提出了执政为民、权为民所用的执政理念。这一执政理念体现了我们党的宗旨,反映了广大党员和人民的意志,但是这一执政理念在实践中也遇到了种种阻力和障碍,其中最大最严重的阻力和障碍是党和政府机关内一部分执掌公权力官员的腐败。很显然,要实现执政为民、权为民所用的执政理念,就必须反腐败。腐败怎么反?有教育反腐,有权力反腐,有严刑峻法反腐,有民主与法治相结合的制度反腐。我国和国外的反腐实践证明,制度反腐具有最重要的和不可替代的作用。孟德斯鸠在两百多年前即指出,权力有腐败的趋势,要防止腐败和权力被滥用,必须以权力制约权力。十七大报告提出的决策权、执行权和监督权要相互制约,就是制度反腐的举措之一。之所以推出这一举措,就是为了防止公权力被滥用,保证人民赋予的权力始终为人民谋利益。
    记者:“三权制约”与西方国家实行的“三权分立”有什么区别?
    姜明安:“三权制约”虽然借鉴了“三权分立”的权力制约理念,但其内容和实质均与“三权分立”有重要区别,是有中国特色的权力制约机制。
    首先,西方国家实行的“三权分立”是指立法权、行政权和司法权三种国家权力的制约平衡,而我们的“三权制约”是指决策权、执行权、监督权的相互制约,决策权、执行权、监督权既指整个国家公权力的结构和运作机制,也指政府内部,甚至政府部门内部的权力结构和运行机制,既涉及权力运行的横向关系,也涉及权力行使的纵向关系。
    其次,西方国家实行的“三权分立”基本上只讲国家权力的制约平衡,而我们的“三权制约”不仅讲相互制约,还讲相互协调,不是为制约而制约,而是为了共同为人民办事,共同把人民的事办好。
    再次,西方国家实行的“三权分立”主要注重权力制约权力,而我们的“三权制约”不仅注重权力制约权力,而且注重,甚至更注重权利制约权力,我们讲的监督权不是仅指司法权,更多地是指人民监督、舆论监督以及在人民监督、舆论监督基础上的纪检、监察、督察、审计等其他国家机关的监督。
    记者:“三权制约”能否解决目前某些局部性存在的“一把手”腐败现象
姜明安:这需要完善我们目前的“三权制约”机制,保证执政党真正在宪法和法律范围内活动。因为“一把手”主要是各级党委负责人,在目前的体制下,他们很多人不在人大和政府任职,“一把手”如果腐败,人大不能罢免他,相对人不能向法院提起行政诉讼,这样,他们权力大,受到的监督制约少,就容易产生腐败。现在我们正在探索改革,如省级党委“一把手”大都推荐到人大常委会任职。对某些地方党委做出的侵犯相对人合法权益的违法决定可请求法院确认无效。
记者:我国目前整体监督机制运作情况如何?
就我国权力监督整体机制来说,目前基本形成了内部监督和外部监督有机结合,并且运转较为有效的中国特色的监督机制,内部监督包括纪检、监察、督察、审计等,外部监督包括人大监督、司法监督、社会监督、舆论监督等。在政府的部门内部,目前我们也在探讨一些监督制约机制。比如,公安系统内部设有督察,专门对警察执法进行监督。就外部监督来说,公民申诉、控告、检举、举报、申请行政复议、提起行政诉讼等,是很有效的监督形式。
就党的监督系统来说,目前基本上实行双重领导体制。此种体制有利有弊:利在有利于发挥中央和地方、上级和下级两方面的积极性,弊在不利于纪检机构办案的独立性,决策、执行和监督权之间未能形成有效的制约架构。党内监督难、监督疲软,特别是对党内“一把手”监督难、监督疲软的问题有待进一步解决。 党内监督体制应如何改革,纪委是否能相对独立行使职权,独立向党的代表大会负责,接受党的代表大会的领导。党的代表大会是否应更多地行使决策权、包括制定党规党纪;党委负责执行;纪委负责监督,以及如何将党的监督与人大监督、社会舆论监督有机结合,等等,这些都是我们今天迫切需要下大力探讨的课题。 
 
载2007年10月31日《人民日报》
 
 
 
姜明安教授就“便衣警察”问题
接受《人民日报》记者的采访
 
《人民日报》记者  陈娟
 
 
  办公大楼不挂牌,400名民警分布车站、码头等案件高发地带,身着便服,还不时化装成擦皮鞋者、三轮车夫……昆明在全国首次成建制设立便衣分局,引起关注:他们是一支什么样的队伍?不穿警服、不亮警号,执法范围如何限定,执法程序如何规范?怎样对他们进行监督,自身安全又怎么保障?

收过二手手机、骑过三轮车、在银行门口倒过国库券……从警14年的杨平,是昆明市公安局便衣侦查分局一大队副队长。和以前从事的刑侦工作相比,杨平认为,现在的便衣工作,可以让他“更纯粹地体会到警察的职业感”。
     作为我国首家便衣警察分局,2004年12月6日,昆明市公安局便衣侦查分局成立,设有5个大队31个中队。
     为了隐蔽,分局办公大楼没有挂牌,局里的400名民警,每天大多分布在昆明的车站、码头、城中村及其他案件高发地带。办案过程中,他们身着便服,还经常化装成擦皮鞋者、三轮车夫或是小商贩等。杨平告诉记者,“我们每个民警都有一两套旧衣服,便于执行任务。”

                      从“由案找人”到“由人找案”,警务模式新探索

    “‘便衣’,主要是大中城市的公安机关针对反扒设立的。”昆明市公安局便衣侦查分局局长马宁告诉记者,随着城市建设的不断加快,居民小区等社区管理的逐步改善,城市公共区域如街面犯罪等日益突出,尽管属地民警的执法力度不断加大,但发现一起、处理一起的公开管理方式,对于具有隐蔽性、潜在性的街面犯罪,还是存在一定局限。
    2004年,依据“警务跟着警情走”的理念,昆明市公安局决定成立便衣分局,“便衣警察没有特定的管辖区域,可以根据警情迅速调整力量,在研制、分析犯罪情报信息后,再决定投入的警力和地段。我们力求用最小的警务成本来获取最好的管理效率,针对性、目的性很强。”马宁说。
和其他警种相比,便衣分局没有接处警任务,工作方式也从“由案找人”向“由人找案”转变。“过去,警方一般是在发案并接到报警后再查找犯罪嫌疑人。便衣分局打破了这种传统模式,根据获取的情报信息,发案前就对嫌疑对象进行跟踪侦查,在其作案时人赃俱获。”
    隐蔽观察、秘密监控和跟踪盯梢,是便衣侦查最基本的方法。去年,昆明闹市区有盗窃团伙连续作案,群众反响强烈。但由于直接作案人员多为未成年人,公安机关难于打击处理。便衣分局在这些未成年人经常作案的地点,实行秘密监控和跟踪,获取了操控未成年人作案的幕后黑手教唆、收取赃款赃物的证据,将该团伙一网打尽,抓获12名嫌疑人,追回财产损失达10余万元,其中仅手机就有127台。
    马宁介绍,便衣分局以构建大情报信息平台为基础,实现情报信息导侦、导控,以“人、地、事、物”来找案。如果犯罪事实不清、没有充分证据,一般不准轻易抓人。此外,为保证足够警力控制街面,便衣分局在组建时,就明确了“只侦查抓捕不办案”的原则,分局抓获的犯罪嫌疑人,一律交属地公安机关处理。
    便衣分局组建近3年来,共抓获违法犯罪嫌疑人7244名,打掉盗抢犯罪团伙341个。由于便衣队伍的加入,昆明市在总警力不变的情况下,主城区街面防控警力增加了16%,高发案区域防控力量增加了34%。

                 成建制设立便衣分局,执法权限引思考

 说起便衣警察,昆明市民陈先生表示,好多年前看过电视剧《便衣警察》,感觉很有意思。“但是,如果现实生活中有不亮明身份的便衣警察来找我了解情况,我可能不会配合。问题大多会涉及个人隐私,我不知道你是谁,为什么要告诉你呢?”
    “便衣警察的作用很重要,在公安机关中必不可少。”北京大学法学院教授姜明安告诉记者,便衣警察制度,在各国普遍存在,作用很大,特别是对于毒品犯罪、涉黑犯罪和盗窃犯罪,没有便衣警察,很难侦破。
    马宁告诉记者,作为全国第一家成建制设立的便衣分局,昆明便衣分局是独立的执法机构,有立案权、侦查权,至于执法权限、执法范围,“凡是法律规定公安机关应该办理的,包括治安管理在内,我们都可以办理。”
    而专家的意见有所不同。“便衣工作,针对的是侦查犯罪的需要,而不是用于维持治安。”姜明安认为,治安是行政案件,《行政处罚法》和《治安管理处罚法》都规定,进行治安执法,必须表明身份、出示证件,便衣警察执法并不适当。“凡是在治安中,很难与犯罪区分开的,比如盗窃、‘两抢’等案件,因为可能或者已经涉及犯罪,便衣执法是有必要的。但是,明显的治安事件,便衣不应介入。”
    关于执法程序,马宁表示,便衣民警的执法程序也要严格按照《刑事法》规定,在抓捕时先亮明身份。“有所区别的,就是在取证、调查过程中不暴露身份,会通过一些秘密侦查手段,如秘密走访案发地,通过秘拍、秘侦等设备,为此后有针对性的打击获取证据。”比如,收集某区域倒卖自行车的证据,派出所民警一般会通过公开方式获取情况;而便衣警察则会化装成特定人群,主动寻找窝点,掌握窝藏、销赃情况,方式上更隐蔽,信息也更真实。
    “作为一名便衣民警,首先得练好两项基本功:‘火眼金睛’和‘七十二变’。”马宁说,“火眼金睛”,就是发现和识别犯罪嫌疑人的能力;“七十二变”,则是化装成与工作区域相符合的身份,让自己更好地隐藏到人群甚至犯罪嫌疑人中去。“便衣民警到案发地后,会先观察人群的衣着特征,再有针对性地穿戴相似的服饰,找到利于拍摄的位置直接观察。”
    杨平也告诉记者,执行任务时,在衣着、言行上都要十分小心,“包括钥匙,我们警察有个习惯,会把手铐钥匙放在钥匙圈上,如果不注意,就会出问题。”

                      专家建言完善法规,规范执法保障权利

    “便衣警察的执法,应该用法律来规范。”北京律师刘晓原认为,《人民警察法》规定,警察的职责,主要是预防犯罪和打击犯罪。“如果便衣警察滥用职权,同时又不穿警服,不亮警号,群众如何对其进行监督?这是便衣警察执法存在的最大隐患。”
    “目前,我国与此相关的法律法规还不完善。”姜明安教授指出,对于便衣警察,我国在《人民警察法》第十六条中有相关规定——“公安机关因侦查犯罪的需要,根据国家有关规定,经过严格的批准手续,可以采取技术侦察措施。”
    “这种规定,相对比较模糊。规定指出,必须针对犯罪,也说明需要严格的批准手续,但是具体如何操作,没有细化标准。”姜明安表示,法律的不完善,可能会导致两个问题,“首先是滥用职权,导致对行政相对人权利、自由的侵犯;其次也可能导致便衣警察本身的安全缺乏保障。”
    关于便衣警察的自我保护,姜明安指出,目前法律也没有相关规定,便衣警察在执行任务时,该采取哪些措施保障自身生命安全,如果被提请民事或者刑事诉讼,法律如何对其保障,这些都还没有法律规定。“我认为,便衣警察执行卧底、秘侦等任务,应该设计严格的方案,比如其他警察如何对其进行保护、出现问题谁来负责、如何追究责任等等。”
    姜明安呼吁,应该加强关于便衣警察的立法,如果制定法律的条件目前还不成熟,至少可以制定法规或者规章,来明确其职权范围、执法程序、自身保障和相关纪律等,“只有尽快立法,才能从根本上解决问题。”
 
           载2007年10月30日《人民日报》
 
 
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