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如何让民主运转起来?也谈县乡人大选举之完善

作者:张千帆   点击量:4798

如何让民主运转起来?也谈县乡人大选举之完善
 
张千帆
北京大学宪法学教授
 
 
    美国政治学家帕特南(Robert Putnam)写过一本书——《让民主运转起来》(Making Democracy Work),主题是民主运行的好坏主要并不取决于经济发达程度等因素,而是更多地取决于当地的公民参与传统(civic tradition)。虽然他讲的是意大利南部和北部,其实民主的规律是普遍适用的。无论哪一国的民主,最终都体现在选举上;没有公开、公平、公正的选举,“民主”只能是空的。在中国,五年一度的县乡人大换届选举已经开始了。在现行宪法框架中,基层人大的选举是最基本的,因为县乡人大代表是由选民直选产生的,以后逐级间接选举产生上一级人大。层次越高,离选民的距离越远。在这个意义上,基层人大不仅离选民最近,因而应该最了解当地人民的需要,而且也是整个人大制度的基石。从县乡人大到全国人大,在这个层层选举的金字塔代议结构中,无论哪个环节出了问题都会给民主大打折扣。
    选举是否民主,也是有规律可循的。之所以说民主必须落实在选举上,是因为选举的目的无非是通过大多数人选择最能够表达他们意愿和利益的人民代表,产生能代表“最广大人民的最根本利益”的代议机构,进而由这些民意代表机构产生并监督行政、司法等其它政府机构。言之,这也是1982年宪法的人民主权原则和人大制度的本意。既然如此,如何保证选举过程最终产生符合大多数人利益的代表?答案很简单,那就是让所有的选民自由选择他们喜欢的候选人。根据理性选择理论,每个人都是理性自私的,也是自己利益的最好判断者,因而在选举过程中自然选择最接近自己的利益或立场的候选人;把所有选民的选择加起来,最后产生的大多数人的选择自然就是那些最符合多数人利益的代表。一个民主国家所要做的不是去限制选民的选择自由,而是尽可能保证每个选民作出对自己最理性的自由选择,因为选民的理性选择最终也就是整个国家的理性选择。
    在这个基础上,可以派生出几条关于选举的宪法原则。首先,选民与候选人都必须是自由的,因为强加的选择显然未必是真正代表他们利益的理性选择,因而他们不能受到限制或恐吓,或许也不能受到诱惑(譬如贿选,但是这个问题比较复杂,在此且不谈)。如果候选人的资格过高或受到其它方面控制,那么选民的选择就受到限制,因为他们失去了本来更能代表他们利益的候选人;新加坡2005年的总统选举最后只有一个候选人,就免“选”了。其次,选民与候选人之间必须在宪法言论和新闻自由保护下充分交流;否则,候选人不知道选民想要什么,选民也不知道各个候选人代表什么立场,理性选择如何可能?最后,由于民主的基本原则就是人人平等,每个人的选择都应受到平等尊重,因而每一位公民都有权投一票,也只能投一票。这就是所谓的“一人一票”原则。因此,在加总选票的时候,必须保证每张选票的分量都是均等的。如果每个选区产生一名代表,但是选区划分得有大有小,那么不同选区的选票分量就不同了,最后产生的多数代表也就未必能代表多数人的利益。
    就目前看来,我认为中国的人大选举主要存在以下三个方面的问题。第一,候选人的产生仍然受到一定的人为限制。这在上层人大的间接选举中尤其明显,但在直接选举中问题也同样存在。现在的一个普遍现象是代表中领导干部和企业负责人较多,来自基层的工人、农民、知识分子较少,似乎影响了代表的广泛性,也不利于闭会期间开展代表活动、联系群众并反映民意。因此,政府希望这次换届选举要保证工人、农民、知识分子、妇女、少数民族和归侨代表以及连任代表要占有一定比例。这种做法的初衷是可以理解的,但是不符合平等竞争原则。事实上,这种做法也体现了一个普遍的误解,也就是错把代表的身份和代议职能混为一谈。没有什么理由认为工人代表只能代表工人,或必然会代表工人利益;知识分子代表也完全可以代表工人乃至农民的利益,男性代表可以代表女性利益,反之亦然。如果代表不称职,不能代表你的利益,下次不选他就是了,管他是什么身份。因此,领导干部或企业负责人的高比例本身不一定是什么问题,但是它在中国却反映了更深层的选举制度上的问题。正是因为选举不完善,普通选民成为候选人的权利在实践中受到这样或那样的限制,且即便当选也未必能发挥代议职能,才导致我们人大代表的比例失衡。如果不从源头上解决问题,即使代表当中所有阶层比例均等、结构“合理”,他们仍然不能有效代表多数人的利益。
第二,或许也是更重要的是,选民与候选人之间缺乏有效的对话。这个问题普遍存在,从我们对此类对话的贬称——“拉票”——就可窥豹一斑。目前的做法不是由候选人介绍自己,而是由选举委员会介绍候选人,但是别人的介绍无论如何完善,都注定是不充分的——就和谈恋爱一样,谁能只听媒婆的话就定终身(生)呢?据称这种做法的一个理由是防止候选人欺诈。当然,欺诈确实符合候选人的短期利益,谁不想尽量把自己往好处说?但是防止欺诈的最终途径不在于剥夺候选人说话甚至表演的权利,而是让选民通过行使自己的民主权利尽快成熟起来,擦亮自己的眼睛、提高鉴别能力。况且一个骗子可以得逞一时,但是人民不是白痴,不会一直上当受骗;一旦发现承诺没有兑现,下次将他选下来就是了。栽一两个跟头,本是践行民主不得不付出的学费,没有什么大不了的,就和偶尔买了假冒伪劣商品一样。我们不会因为上了商家一两次当,就吵着要回到计划经济;事实上,计划经济也杜绝不了假冒伪劣。真正的品牌从来是通过市场竞争而不是政府指定产生的,货真价实的代表也是一样。既然如此,我们为什么那么害怕候选人的自我宣传呢?
最后,选区划分还是按照计划经济的“单位”时代的老黄历,显然不能适应中国社会的发展需要。国外的通例是按照居住地划分选区,且至少都是通过地方立法形式加以确定的。然而,我们对选区划分的处理却不够严肃。1983年,全国人大常委会曾制定过一个《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》。这个规定将划分选区和分配代表名额的重要任务交给各地的“选举委员会”,而县乡的选举委员会都是由县级人大常委会任命或批准的。即便假定任命过程本身没有问题,这种做法也是欠妥当的,因为选区划分是选举的一个重要环节,直接关系到“一人一票”的平等原则是否得到落实,因而理应在法律、法规至少规章层面上加以确定。当然,中国社会处于发展时期,人口流动性较大,从而将给选区的立法确认带来一定的困难,但是即使这样也不能将确定选区和代表名额的任务交给一个民主正当性相当不确定的选举委员会。另外,现行选举办法还需要妥善应对社会发展给民主选举带来的特殊挑战。这里且不说很成问题的农村人口“1/4条款”,即便长期在外打工的农民工的选举权也没有受到认真对待,致使他们只能在户口所在地参加选举,从而大大增加了委托投票的比例。对于如何确定流动人口在现居住地参加选举所必须达到的居住年限等条件,我们又过分轻率地将自由裁量权交给各省人大常委会“根据本地情况”自主决定。要知道,宪法的权利保障意味着我们对权利的处置是有限度的。既然公民平等享有选举权,这种权利应该在全国得到基本上统一的实施;诸如选举权之类中央该管的事情,不应给地方保留过多的权衡余地,否则过分而又没有什么正当理由的地方差异本身就是对平等权的一种任意侵犯。
       如果说公民的基本权利应该得到统一保障,某些地方为了更好地实现选举权而做出的变通却未必强求统一,即使这些尝试的合法性乃至合宪性都有一定的疑问。例如1982年宪法规定地方行政首长由同级人大选举产生,但是现在有个别地方采取由选民直接选举乡镇长的做法。严格来说,这种做法不符合宪法和地方组织法的有关规定。然而,乡镇长直选却符合宪法关于人民主权的基本精神。无疑,和目前间接选举模式相比,由选民直选产生的地方行政首长显然具有更高的民主正当性,因而这种试验虽然超前目前的宪法和法律规定,但其实代表了民主的进步。随着改革的逐步深化,宪法和地方组织法完全可能在时机成熟后作出相应修改,只不过现在还不适合在全国范围内作出“一刀切”的规定,但是这不应妨碍某些地方对乡镇乃至县长直选的模式进行勇敢的探索。事实上,中国的改革开放就是从地方试验开始的,成功的地方试验进而为全国范围的推广提供了宝贵经验。既然这已经构成中国改革的独特模式,就不应以违法乃至违宪为由一概拒之门外;否则,假如中央当年将地方的手脚团团捆住,中国的经济改革恐怕压根儿就不会开始。

总的来说,1983年全国人大常委会颁布的《若干规定》至今已有二十多年,其中某些方面的规定已经过时(例如剥夺“反革命”的选举权),某些地方不够完善(如选举委员会的组成、职能以及选区的划分),还有某些地方则需要根据二十多年的社会发展和情况变化而探讨新的机制(例如如何处理流动人口的投票)。更重要的是,选举法及其有关规定只是表达了一个笼统的精神,缺乏有效的机制来判断和鉴别有关行为是否违规,更不存在纠正违规行为的司法救济,因而上述三个方面的问题在选举实践中普遍存在。所有这些都表明,规范县级以下人大代表直接选举的《若干规定》亟待全面修改和补充。“亡羊补牢,犹未为晚。”在新的人大换届选举开始之际,立法者理应弥补现行选举法律和规定的漏洞,完善选举违规的救济机制,通过规范的选举使民主真正运转起来。

原载《凤凰周刊》2006年12月