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如何保证村民代表的公正选举

作者:张千帆   点击量:4925

如何保证村民代表的公正选举
 
张千帆
 
北京大学宪法学教授
 
       最近,在河北省石家庄市新华区杜北乡东营村进行的村民代表选举引起了广泛关注。这次选举反映了乡政府的干预(不认可村民先前选举产生的村委会)、村党支部的干预(组织选举村民代表会议并产生村民选举委员会)、滥划选区和贿选等诸多问题,其中某些现象显然违反宪法和《村民委员会组织法》的有关规定。由于媒体对此已有所报道,本文无须赘述。这篇短文仅讨论一个在东营村事件之前被普遍忽视的问题——村民代表的选举和村选区的划分。
    《村民委员会组织法》显然不认为村民代表会议是一个重要机构。事实上,该法的制定者当时很可能认为这个机构在大多数村子无须存在,因为根据该法第18条的规定,村委会主要向村民会议负责并报告工作,村民会议是直接民主在村这个层次的体现。只是在“人数较多或者居住分散的村,可以推选产生村民代表,由村民委员会召集村民代表开会,讨论决定村民会议授权的事项”。(第21条)因此,村民代表会议只是在特殊情况下作为村民会议的一种替代。但是由于种种原因,村民会议往往不容易召集,且许多事情可能确实也无须“劳师动众”,不如授权规模更小的村民代表会议处理。在某种意义上,村民会议和村民代表之间的关系类似于全国人大和其常委会之间的关系。如果选举得当且运行正常,村民代表会议理应更高效地监督村委会的工作。不论如何,由于“人数较多或者居住分散”的定义相当模糊,不论是否出于实际需要,某些村都可能建立村民代表会议并赋之以实权,譬如产生村民选举委员会的权力。
问题在于,村民会议作为一种直接民主本来是用不着选举的,但村民代表会议作为一种间接民主却首先得由村民选举产生,而不论规模大小、级别高低,从尊贵的总统到低微的“村官”,选举都是一门大学问。然而,《村民委员会组织法》却对村民代表的选举方式语焉不详。第21条只是笼统规定:“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选若干人。”这就给形形色色的不规范选举行为提供了机会,其中之一就是选区划分权的滥用。但值得强调的是,村委会组织法规定得不够详细,并不表明就不存在任何是非标准、什么都可以来。如果选区划分以及其它方面的行为不规范,从而剥夺了村民的平等选举权,那就不仅违背了宪法有关村委会选举的基本精神,而且也侵犯了宪法第34条规定的选举权和第33条规定的“公民在法律面前一律平等”的基本原则。
划分选区是议会选举的一种常见方法,目的是将人口多、地域广的选举区域(如美国的州)分割为规模更小的单位,以便提高选举效率、降低选举成本并有助于选民更熟悉当地候选人。但是选区的划分是有许多空子可钻的,而一旦划分不公正,那么不仅达不到预期效果,而且将使选举结果发生严重偏向。好在宪政国家在这方面已经积累了许多经验,其中不乏值得中国借鉴之处。总的来说,选区划分必须符合“一人一票”的宪法平等原则,保证各选区选民人数均等,不得通过滥划选区使任何团体不当得益,并在此前提下保证各选区通过自由选举产生民意代表。
首先,如果每个选区的选民人数不一样而选举的代表人数相同,那么就将导致有些选区少量选民就能选举一个代表,而有些选区大量选民才能选出一个代表。这样,每张选票的份量就出现了差别,某些选区的选民在议会获得利益代表的机会就受到了歧视甚至剥夺。出于故意或疏忽,美国有些州不顾几十年来人口分布的巨大变化,仍旧沿用20世纪初的选区划分方案,从而使得不同地区的选民人数和代表比例显著失调。例如阿拉巴马州议会选举在1960年代的选区划分仍然按照1901年的宪法规定,但60年来的人口分布变化使得选举结果极为不公,选区人口和代表席位的比例在不同地区差异显著。根据1960年代的联邦人口统计,有的选区超过60万人,却只有7个众议院、1个参议院席位;而有的选区不过区区1.5万人,却也有两个众议院、一个参议院席位。选区代表比例的最高与最低之比在州参议院达到41:1,在州众议院也高达16:1。结果,参众两院多数议员都只代表阿州的1/4人口。在1964年的“选区重划第二案”(Reynolds v. Sims),联邦最高法院正式确立了“一人一票”原则,并判决这种选举机制显然违反了第14修正案的“平等保护”条款。沃伦首席大法官(C.J. Warren)的法院意见指出:
 
代议制政府的基本原则是:不论种族、性别、经济地位或州内的居住地点,同样人数的人民必须获得同等代表。……作为一项宪法标准,“平等保护”条款要求州的议会两院席位必须基于人口而获得分配。简言之,如果和居住州内其它地方的公民选票相比,某地区公民的选票份量受到显著削弱,那么公民选举州议员的权利就受到了违宪侵犯。
 
    其次,“一人一票”原则并非总能保障平等的选举结果。事实上,通过现代计算机处理人文地理数据,地方政府可以在几乎严格满足“一人一票”的基础上,通过滥划政治选区(Political Gerrymanding)来歧视少数民族或党派。这类选区划分法律当然不会明言歧视意图,因而法院必须从政府的具体行为和选举结果来决定“歧视目的”是否存在。一个典型的例子是1960年的“选区滥划第一案”(Gomillion v. Lightfoot),还是在美国的阿拉巴马州。该州的法律把原为四方形的塔斯克基市变成一个28边奇异图形。结果排斥了该市选区内99%的黑人,而保留了全部白人居民。联邦最高法院基于宪法第15修正案,判决这个州的重划选区法案无效。法兰克福特法官(J. Frankfurter)认为:“州法完全是考虑把白人和有色人种隔离开来,通过拒黑人公民于市门之外来剥夺他们的地方选举权。”这种做法显然是违宪的,因而必然通不过司法审查。
    从东营村事件看来,某些发生在其它国家的事情同样也可能发生在中国基层选举。说实话,我还是从东营村这个例子第一次听说在村子里划分“选区”的做法。由于村的规模一般不大,大致不过是几千选民、几百户人家,因而从规模的角度考虑并没有必要再划分选区。划分选区可能成为“画蛇添足”,人为产生上述不规范选举行为。但是在中国农村的大环境下,划分选区仍有可能带来一定的好处。第一,如果按照《村民委员会组织法》第21条规定的那样每几户产生一位村民代表,那么由于选举单位很小,候选人和村民很熟悉,因而选举成本也随之降低,一般不需要成本高昂的“竞选”,就能保证选举产生的村民代表确实能代表其选举人的利益。第二,更重要的是,划分选区可能有助于控制“多数人的暴政”。如果采取大选举模式,村子里某强势团体(譬如某大家族)有可能垄断村民代表的选举过程,从而使村民代表完全代表这个集团的利益。在德国等欧洲国家,比例代表制是解决这个问题的根本办法,同时也不会产生不规则选区划分所带来的副作用,但在中国现阶段采取这样的体制是不现实的。如果村的选区划分基本规则并保持均衡,而强势家庭的分布是不规则的,那么就有可能打破强势集团的垄断局面,从而保证村民代表会议大致能反映全体村民的利益。
    然而,划分选区同时也将增加人为干预的风险。选区规模越小,人为干预和舞弊就越容易,且对选举结果的影响越大。从东营村事件,我们也可以看出这个问题的端倪。事实上,我认为中国农村选举所面临最大的威胁还是来自人为的政治干预。如果选举过程不是自由进行而是被人操纵的,那么无论如何理性的制度设计都是白搭。因此,在保证选区划分规范的基础上,中国农村选举的当务之急仍然是保证自由和公正、防止干预和舞弊。在体制上,如果说选区划分应该获得村民会议的批准,那么选举过程的合法性还得更多地依赖法院。(其实法院也完全可以审查选区划分是否合宪。)东营村事件表明,如果出现了选举违法事件,向上级领导反映和呼吁或许是必要的,但是上级的政治干预往往是不可靠的。如果没有可靠的司法保障,村民的选举权还是难以落到实处。
 
原载《中国经济时报》,2006年5月9日
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