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行政立法应加强公众参与和法制监督

作者:姜明安   点击量:5600

行政立法应加强公众参与和法制监督
姜明安教授就行政立法接受北京青年报采访
 
记者:什么是行政立法?行政立法有什么利弊?
姜:  行政和立法本是两种不同性质的公权力,根据传统的宪政分权理论,不同的公权力必须分离,相互制约。否则,必然导致公权力的滥用和对公民权利、自由的威胁。然而,自20世纪以来,各国的行政机关却越来越多地行使起立法权来,一定程度地将行政与立法合为一体:行政机关或根据立法机关的委托,或根据宪法、组织法的直接授权,大量地制定行政法规和规章。自20世纪中期以后,各国行政机关立法的数量更是大大超过立法机关立法的数量。就我国而言,自中华人民共和国成立以来,国家立法机关制定的法律不过几百件,而国家行政机关制定的行政法规和规章却达数万件。这是为什么?其主要原因在于:现代社会,由于科技的进步和经济的迅猛发展,各种社会关系越来越复杂,需要数量越来越多的,且技术性越来越强的法律规范进行调整,而代议机关因其规模、时间和能力(议员大多是政治家而非技术专家)的限制,其立法远远适应不了社会、经济发展对法律的需求。在这种情况下,由于行政机关直接从事对社会经济活动的管理,且公务员大多是经考试出身的技术人才,从而他们对社会经济事务具有专门知识、专门经验和专门技能,故代议机关乐于,而且也是不得不将大量的具有技术性立法的任务委托行政机关去完成了。
行政立法解决了现代社会法律需求剧增与立法机关法律供给严重不足的矛盾,这对社会经济的发展无疑是必须和有利的。就我国的情况而言,如果仅靠全国人大和全国人大常委会制定的几百件法律,而没有国务院和国务院各部门及省市人民政府制定的数万件行政法规和规章,我国市场经济发展和人们社会生活交往所需要的秩序是不可想像的,社会的和谐和社会文明是不可想像的。但是,行政与立法结合违反公权力分立和制约理论,其必然导致腐败、侵权的规律却似乎是不可避免的。因为行政部门及其工作人员不是天使,他们同样有自己的利益,人们现在既让他们执法,又让他们为自己立法,还要让他们抵制权力的无限诱惑(如行政许可权、行政处罚权、行政强制权、行政收费权都是可以转化为金钱、美色等无限利益的权力),自然是有点让他们勉为其难了。想想我们今天社会的“三乱”、“四滥”(乱罚款、乱收费、滥审批等)等欠治不愈的顽症,其根大多出源行政立法。
记者:行政立法是现代社会的必需,而行政立法又不可避免地会产生滥权、腐败。这个矛盾怎么解决?人类有没有解决这个矛盾的办法?
姜:  办法当然应该是有的,目前世界各国都在探索,而且这种探索已经取得了实实在在的成果。我们说“行政立法不可避免地会产生滥权、腐败”,这是因为权力没有分离、没有制约的缘故。如果我们通过改造行政立法的机制,让行政立法权在其内部产生分离,在其内部、外部形成制约,即可使相应命题的前提丧失。前提丧失了,结论也就不可能存在。行政立法虽然是行政机关立法,但行政机关并不是铁板一块,行政机关也是由不同部门、不同机构组成的一个相对统一的系统,因此,我们完全可以将行政立法权和行政执法权适当分离,确立行政执法部门不能就自己的执法事务立法的制度。至于行政立法的制约,人们除了可以设计行政立法权和行政执法权的内部相互制约机制外,更重要的是可以设计公众参与、法制监督(包括权力机关的监督、司法监督、舆论监督等)等外部制约机制。
记者:我国目前行政立法的公众参与和法制监督的情况怎样?有什么经验?还有什么需要改进的地方?
就公众参与来说,我国《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》都规定了行政机关制定行政法规、规章应通过召开座谈会、听证会、论证会等形式和途径广泛听取公民、法人和其他组织的意见。近年来,国务院及其部门和各地政府在行政立法实践中也在不断进行公众参与的实验和探索,并取得了一定成效。但是,进展并非完全令人满意,仅就行政立法听证而言,存在的问题就很多:首先,哪些法规、规章要听证,哪些不听证,完全由行政机关自由裁量决定;其次,哪些公众参与,哪些公众不参与,也完全由行政机关自由裁量决定;第三,法规、规章的草案和相关背景材料是否事前要通过一定方式(纸面媒体或电子网络等)向社会公布,亦由行政机关自行决定,实践中大多是不公布的;第四,听证会上各方的意见是否为行政立法机关的每个立法者知悉,是否为他们所考虑,他们在立法时是否以之作为依据之一,目前在制度上是并没有保障的。
就行政立法法制监督的情况来说,现行制度需要改进的地方也很多:首先,全国人大和地方人大怎么监督行政立法,目前法律虽有规定,但操作性不强。实践中几乎没有人大撤销行政法规或规章的实例;其次,法院不受理行政相对人对行政立法提起的诉讼,即使行政法规、规章严重违法,严重侵犯相对人的合法权益,法院和当事人也无能为力;第三,舆论虽然可以对行政立法评头品足,但因为其难于获得行政立法的全面的背景材料,其说服力往往不够;第四,行政的内部监督、制约虽然有其重要作用,但毕竟因为其是一定程度的利益共同体,监督的实效往往会大打折扣。
当然,行政立法还有其他的问题。至于解决这些问题的途径和办法,只要我们真正把握和明了了问题和问题产生的原因,对策即不难选择。今天由于时间关系,我们不可能再详细探讨,只能聊到这里了。
 
                         载2006年3月13日《北京青年报》
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