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从“限小”审视公共政策的合法性与正当性

作者:王锡锌   点击量:4609

 

独家视角

  “限小”政策在规范的形式合法性、价值合理性和过程正当性这三个层面上,都值得我们进一步反思。这种涉及到很多人、很多利益的政策制定,不仅需要有合法性支持,而且需要充分的理由以及足够的民意基础。

“限小”审视公共政策的合法性与正当性

  王锡锌


  据媒体报道,一位北京市民驾驶排量1.0升的夏利车在长安街上行驶,被交警以“违反限制通行的规定”为由处以罚款。这位市民将北京市西城交通支队告上法庭,法院目前已受理此案。这一看起来很普通的诉讼案件很快成为公众关注的热点。因此,有必要透过这一事件,认真审视“限小”的公共政策是否合法、是否合理、以及是否具有正当性。
  首先来看看“限小”政策的合法性。不论是北京的“限小”规定,还是其他地区的类似规定,在法律规范的表现形式上大多属于行政规章以下的“规范性文件”。严格来说,规范性文件不属于立法法所指的“法”,通常属于行政管理的政策。规范性文件在行政管理领域大量存在,并不是必然就不合法。但是,如果这些规范性文件为公民设置了新的义务、或者创设了新的行政处罚,就可能违反行政许可法和行政处罚法的基本规定,导致越权和违法。以北京的“限小”规定为例。根据规定,如果司机驾驶小型车上长安街,就会受到处罚;而如果没有这个规定,相同的行为就不会被处罚。在这里,交管部门处罚的依据,就是“限小”规定。这意味着,“限小”规定实际上创设了一种新的行政处罚;而我国行政处罚法明确规定,规章以下的任何规范性文件不得创设行政处罚。因此,单从这一点看,“限小”规范中关于处罚的规定是越权和违法的,交警依据这一规定而实施处罚,自然不应当具有合法性。
  合法性对于一项政策来说,只是一个最低限度的要求,但并不是全部。即便将“限小”的规定上升为政府规章甚至地方性法规,也只是解决了形式合法的问题,并不代表这一政策就是理性的和合理的。从政策合理性的角度看,“限小”的规定如果要继续存在下去,必须依托于有说服力的、理性化的证明。那么,“限小”的理由何在?从目前的情况来看,诸如防止交通堵塞、影响都市形象等理由,其实都是明显可质疑的。许多人都发现,“限小”的根本动机,主要在于地方利益保护、管理的简单化和单方性,即从方便管理者的角度去进行管理而不是从方便民众的角度去制定管理政策。比如,对于“限小”的规定,主管部门有没有去认真地考虑小型车对于节约资源的价值、小型车对环保的价值、小型车的性能是否真的构成交通的潜在问题?更进一步,限制小型车是否限制甚至剥夺了一些人平等的道路通行权?是否构成政策的歧视?所有这些问题,本来都应当是在制定、反思和调整“限小“政策的全过程中始终应当得到认真对待的问题。但是,面对这些问题,政策的制定者似乎并没有作出有说服力的回应。
  公共政策的制定,不仅必须关注合法性和合理性问题,还需重视过程的正当性。有质量、有效率的行政过程,离不开政府与民众的合作。而要想获得这种合作,政策的制定过程应当考虑和关怀民意。“限小”作为一项管理性的政策,涉及到很多人、很多利益。这一政策的制定显然需要考虑这些人的感受,需要考虑大众的诉求,而不应当仅仅靠“专家”或领导“拍脑袋”决定。遗憾的是,这一可能涉及到很多人利益的政策并没有充分的讨论、论证、交流作为基础。最近的一些民意调查表明,其实很多市民并不赞同“限小”政策,他们对这一政策的正当性基础提出质疑。因此,政府应当利用这一契机,及时反思政策的民意基础。否则,就像在很多情况下那样,政府主管部门常常落得个“吃力不讨好”的尴尬处境。
  “限小”政策在规范的形式合法性、价值合理性和过程正当性这三个层面,都值得我们进一步反思。这种涉及到很多人、很多利益的政策制定,不仅需要有合法性支持,而且需要充分的理由以及足够的民意基础。“限小”政策只是我国行政管理过程中大量存在的规范性文件的冰山一角。从这一领域中引发的这一个案提供了一个让政府、民众都可以认真反思公共政策合法性、合理性和正当性的契机。
  (作者系北京大学法学院副教授)

法制日报2005年10月10日第5版