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聚焦物权法

作者:姜明安   点击量:4982

            聚焦物权法

                   ---- 姜明安在《北京青年报》“法律圆桌”上的发言

 

议题一:“城镇集体所有”的表现形式是什么?城镇集体企业的出资人是谁?谁代表“集体”出资?

 

姜明安:长时期以来,城镇集体企业一直存在产权不清的问题。从一般法理上说,谁投资,谁所有,城镇集体企业的出资人和产权不应该发生问题。但是,恰恰是在“谁投资”的出资人问题上,城镇集体企业往往是一笔糊涂账,实践中,这些企业可能有城镇政府财政的投资,可能享受过相应政府的减免税待遇,还可能使用过相应政府担保的低息贷款。同时,企业在开办和运作时,这些企业负责人和企业职工也可能集过资、投过资,包括现金、财物、房产、生产工具,乃至技术和智力。这些,过去从来没有人去认真记录过、计算过。现在,根据《物权法(草案)》第60条,应确认该企业的不动产和动产,属于劳动群众集体所有。但是,是属于哪个劳动群众集体所有呢?是属于该城镇所有劳动群众集体所有,还是属于该企业全体职工劳动群众集体所有?《物权法(草案)》并没有明确。也许,城镇集体企业今后分两种情况:一是完全由城镇政府财政投资,其资产完全由该城镇所有劳动群众集体所有;一是完全由企业职工出资,其资产完全由该企业全体职工劳动群众集体所有。

 

议题二:草案第五十六条规定,“国家机关对其直接支配的不动产或者动产,享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利”。第五十七条规定,“国家举办的事业单位对其支配的不动产或者动产,享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利”。第五十八条规定:对国家投资设立的企业,由中央人民政府和地方人民政府依法分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益”。这一条与前两条的规定是否矛盾,对于国家投资设立的企业,谁代表国家行使所有者权利?

姜明安:这三条规定在内容上并不存在矛盾,但其规范确实有不一致,不协调、不平衡的地方。就所有权而言,无论是国家机关、国有事业单位的财产,还是国有企业的财产,其最终所有者都是国家。但是,国家必须由一定的法律主体来代表,国有财产所有权必须由一定的法律主体来行使。国有财产所有权与其他所有权一样,包括占有、使用、收益、处分等具体权利,对于不同国有财产的这些具体权利,国家可以通过法律授予某一个法律主体行使,也可以通过法律分别授予某几个法律主体分别行使。例如,对于国家机关的财产,草案第五十六条授予相应国家机关占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利,对于国有事业单位的财产,草案第五十七条授予相应国有事业单位占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。而对于国有企业的财产,草案第五十八条只授予中央和地方政府行使所有者权益,却没有授予相应国有企业一定的占有、使用和收益、处分的权利。然而,这种权利对于国有企业应是不言而喻和毫无疑义的。就国家机关和国有事业单位而言,其尽管享有依法占有、使用、收益(收益权仅国有事业单位享有,国家机关并不享有)、处分其财产的权利,但此并不排除国家对之享有最终所有者权利,尽管国家在通常情况下不会像对于国有企业一样,授权其他法律主体(如国有资产管理委员会或投资公司之类机构)代表国家去行使相应权利。

 

议题三:如何防范国有财产流失?

    姜明安:无论是国家机关、国有事业单位的财产,还是国有企业的财产,都是国有财产,都需要通过各种相应的法律途径和方式加以保护。否则,都可能发生流失。法律防范国有财产流失的途径和方式是多种多样的。例如,通过宪法确立国有财产不可侵犯以及任何组织、个人不得用任何手段侵占国有财产的原则;通过物权法确立国有财产的所有权及其行使主体;通过其他民事法律确立明晰产权(包括国有财产的产权)、解决产权争议的法律途径和方法;通过行政法设立保护国有财产的专门机构和专门法律制度,规定组织、个人侵占国有财产以及行政机关和行政工作人员失职、渎职,导致国有财产流失的行政法律责任;通过刑法确立个人、单位严重侵占国有财产以及行政机关和行政工作人员玩忽职守、徇私舞弊导致国有财产流失的刑事法律责任,等等。

 

议题四:造成国有财产流失的法律责任在《物权法》草案中加以规定是否合适,如果不在物权法中规定,应当在哪部法中加以规定?

    姜明安:造成国有财产流失的责任主体和行为是各种各样的,其法律责任的种类和性质是很不相同的,任何国家的立法机关都不可能将所有这些不同的法律责任都规定在一部法律中,而只能在各种相应的法律(如民法、刑法、行政法及其各种单行法,如国有资产法、国有企业法、公务员法等)中规定相应的法律责任。一个国家,只有整个法律责任体系都基本健全和完善起来,国有财产和其他公共财产以及公民的私有财产才能获得较为全面和有效的法律保障。

 

议题五:草案第四十九条规定,“为了公共利益的需要,县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序可以征收单位、个人的不动产和动产,但应当按照国家规定给予补偿;没有国家规定的,应当给予合理补偿”。如何理解公共利益?合理补偿的标准怎样确定?

   

姜明安:“公共利益”与“合理补偿”,均属不确定法律用语。法律由于需要调整广泛的社会关系和社会生活,具有普遍性,往往不得不使用许多具有一定弹性的不确定用语,如“紧急情形”、“重大危害”、“正当程序”、“公共利益”、“公正补偿”(国外多用“公正补偿”而非“合理补偿”),等等。使用“不确定用语”,既有立法者“不得已为之”的一面,也有其“有意为之”的一面。其“不得已为之”是因为社会关系过于复杂,法律对之难以确切界定;或者事务发展变化过于迅速,法律对其前景难以确切预测,或者事务涉及范围过于广泛,过于多样性,法律难于确切列举和界定其范围。其“有意为之”,是因为法律欲调动执法者的主观能动性,通过其自由裁量行为,更好地实现法律的目的,更有效地保障实质公正。明智的立法者深知,世间各人的情况是千差万别的,个案是千差万别的,以过于刚性,过于僵化的统一规则适用千差万别的个人、个案,一定会导致过分的实质不公正,于是在一些必要的场合有意使用“不确定用语”,给执法者留下较大、较多的自由裁量空间,鼓励执法者通过对“不确定用语”的灵活解释去尽量实现个案公正。但是,法律的不确定用语,也往往会给某些执法者提供滥权和侵权的机会。

对于“公共利益”与“合理补偿”这些不确定用语,法律是否可能对其涵义和范围加以大致的界定呢?考察国外、境外的立法实践,应该说是可行的。例如,我国台湾地区的《土地法》即是采用列举加概括的方式界定“公共利益”的范围。该法规定:因下列公共事业之需要,得依本法之规定征收私有土地。但征收之范围,以其事业所必需者为限:(一)国防设备;(二)交通事业;(三)公用事业;(四)水利事业;(五)公共卫生;(六)政府机关、地方自治机关及其他公共建筑;(七)教育学术及慈善事业;(八)国营事业;(九)其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。分析该条规定,可知前八项为“公共事业”(即实现公共利益需要之事业)的列举性条款,最后一项为“公共利益”的概括性(兜底性)条款。值得注意的是,该条在以列举式和概括式界定“公共利益”范围之前,还设了一限制性条款:征收之范围,以其事业所必需者为限。何谓“必需”,虽然又是一个不确定用语,但它构成对个案中“公共利益”范围的一个有效限制。

至于“合理补偿”(“公正补偿”)标准的界定,国外一般参考市场交易价格。离开了市场标准的参照,你怎么“合理”?怎么“公正”?

 

议题六:作为农民生产资料的土地都可以进行流转,为什么作为农民生活的资料房屋不能随意的处分?这样的规定是否限制了农民处分自己财产的权利,阻碍了农民资产流通的需要?

 

姜明安:《物权法(草案)》第162条规定,农民可以在本集体内转让自己建造的房屋及其宅基地使用权,但转让后,不得再申请宅基地。另外,农民不得将房屋及其宅基地使用权转让给城镇居民。立法者作此规定,其用意在于保护土地资源,特别是保护耕地。防止农用地大量被用于建房,遏制我国耕地不断减少的趋势。但是,这一规定是否能真正达到立法者的立法目的?是否符合农民的利益和是否有利于“三农”的发展?是否符合市场经济的规律?均需要进一步进行研究和论证。

 

议题七:很人称《物权法》草案明年就将提请人民代表大会讨论,今年才向全社会征求意见,时间上过于仓促;另据反映,《物权法》草案的条文太过于专业,老百姓根本看不懂,如何看待这些立法现象?本次立法我们总结了哪些经验?

姜明安:相对于其他法律草案,《物权法》草案向全社会征求意见的时间应该说是较长的,听取社会公众意见应该说是相当充分的。当然,从立法民主性的角度言,向全社会征求意见的时间越长越好,听取社会公众意见越充分越好。但是,我们现在的社会经济生活太需要《物权法》早日出台了。《物权法》晚出台一天,我们就要多付出一天社会经济生活没有《物权法》调整的代价。我个人认为,《物权法》草案现在已经基本成熟,由人大法制工作机构根据社会公众的意见再进行一次认真的修改完善,再由全国人大常委会再进行一次审议,明年提请人民代表大会讨论通过应该是具有可行的。要知道,任何法律的出台都不可能达到完全理想的程度,立法机关在法律实施一个时期后完全可以对之进行修改完善。至于《物权法》草案的条文是否过于专业,某些法律用语是否老百姓看不懂,我认为这个问题不大。现在不懂,今后法律通过了,老百姓天天使用这个法律,律师也经常帮助老百姓运用这个法律维护他的权益,他就懂了。我们在制定《行政处罚法》时,很多人说,“听证”是个什么东西,老百姓不懂,不要用这个词。我们说,用用就习惯了。现在老百姓不是大都知道了“听证”是怎么回事了吗?

 

                          2005911日《北京青年报》摘登

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