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《治安管理处罚法(草案)》的立法目的与基本原则评析

作者:姜明安   点击量:8153

 
   《治安管理处罚法(草案)》(以下简称《草案》)第一条确立了该法的立法目的:维护社会治安秩序;保障公共安全;保护公民、法人和其他组织的合法权益,规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责。与1986制定,1994年修订的《治安管理处罚条例》(以下简称《条例》)确立的立法目的(加强治安管理;维护社会秩序和公共秩序;保护公民的合法权益;保障社会主义现代化建设的顺利进行)比较,有下述两大特色:
    其一,更注重对公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责行为的规范和保障
    原《条例》没有将这一项确立为立法目的,并不意味着当时的立法者对此完全没有考虑,在《条例》中也不是完全没有这方面的内容。但当时的立法者之所以没有将这一项确立为《条例》的立法目的,显然是对此目的的意义没有充分的认识,没有对之予以足够的重视。这从《条例》的整个内容中可以体现出来:《条例》虽然对公安机关实施治安管理处罚的程序作了若干规定,但非常简略,仅8条,且仅限于裁决与执行程序,而目前人大审议的《草案》对处罚程序的规定设3节35条,从立案、调查,到处理、决定,再到执行,《草案》对治安管理处罚的每一个环节的行为都有详细的程序规范。很显然,这些程序规范对于保障公安机关及其人民警察依法行政,防止其滥用权力是具有非常重要的作用的。此外,原《条例》对公安机关及其人民警察的执法行为进行监督规定得更为简略,仅2条,而目前人大审议的《草案》则设专章规定执法监督,特别对人民警察办案过程中的各种违法行为予以详细列举(共10种),并明确规定了这些行为的行政法律责任以及刑事责任(构成犯罪的)和民事责任(侵犯相对人权益,并造成损害的)。
    其二,更注重以人为本和保护行政相对人合法权益
    原《条例》虽然也确立了“保护公民合法权益”的立法目的,但它将“保护公民合法权益”与“保障社会主义现代化建设顺利进行”并列,这样规定有冲淡“以人为本”的效应,导致人们在实践中往往将保障经济建设实际置于保护人权之上。而目前人大审议的《草案》将“保护公民、法人和其他组织的合法权益”与“规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”并列,即有加强“以人为本”的效应。因为“规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”有利于防止其滥用权力,促使其依法行政,从而能更好地达到“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的目的。
 
    《治安管理处罚法(草案)》第二条、第三条和第五条规定了治安管理处罚的下述四项基本原则:
    其一,依法处罚,法无明文规定不受罚
    《草案》第三条规定了“依法处罚”的原则,但该规定不尽完善:只规定了依法定程序处罚,而没有规定依法定权限、范围、条件等实体法律规则处罚。此原则宜参考《行政许可法》第四条的表述规定。《行政许可法》第四条是这样规定的:“设定和实施行政许可,应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。显然这样规定比较全面。
《草案》第二条规定了“法无明文规定不受罚”(法律没有规定治安管理处罚的,不予处罚)的原则,但此条对“法”的界定过于狭窄:只限于“法律”。这可能使我们在某些新的违法行为出现时陷于被动,因为在我国修改法律非常不易,有时三年五载还难于提上立法议事日程。因此,宜将“法”的范围界定为“法律、法规”,至少为“法律、行政法规”。这样,我们在应对新的违法行为时可能主动些。
    其二,过罚相当
    《草案》第五条第一款规定了“过罚相当”的原则:治安管理处罚必须以事实为根据,与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。这一条规定比较到位。如果将“事实”进一步界定为“有证据证明的事实”,则更有利于规范行政行为和保护相对人的权益。
    其三,公开、公正,尊重和保障人权
    《草案》第五条第二款规定了“公开、公正,尊重和保障人权”的原则:实施治安管理处罚,应当公开、公正,尊重和保障人权,保护公民的人格尊严。《草案》确立这一原则的意义非常重大,它是我国国人这十多年来法治和人权观念日益增强在立法上的体现。我建议,今后《行政处罚法》修改,应该将这一原则完全吸收进去,因为这一原则不仅适用于治安管理处罚,而且适用于整个行政处罚。
    其四,教育与处罚相结合
    《草案》第五条第三款规定了“教育与处罚相结合”的原则:办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则,化解社会矛盾,增进社会和谐。《草案》对这一原则的表述不仅对原《条例》有发展(原《条例》只规定了“教育与处罚相结合”这一项基本原则,且表述不完善),而且对现行《行政处罚法》也有发展。现行《草案》的表述不仅提出了“教育与处罚相结合”的要求,而且进一步明确了教育与处罚的目的与方向:化解社会矛盾,增进社会和谐,构建和谐社会。
 
    《治安管理处罚法(草案)》上述立法目的和基本原则的确立,应该说是我国近十多年来法治文明进步的结果。我相信,在其为正式立法确立后,它必将进一步推进我国法治文明的进步。
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