您好,欢迎光临北大公法网! 中文版|ENGLISH|老网站入口

联系我们

北京大学宪法与行政法研究中心
地址:北京市海淀区颐和园路5号北京大学法学院四合院
电话:86-10-62760063
传真:86-10-62760063
E-mail:pkupubliclaw@126.com
您当前的位置:首页 > 法政时评

从五元罚款看中国的行政法治

作者:张千帆   点击量:5860

 

  

  去年早些时候,我在北京市长途汽车站附近停车而遭到罚款。在得知罚款只有五元之后,心里不免一阵暗喜———对于交通违规来说,五元罚款无疑是最低的底线了。然而,就是这区区五元罚单,硬让我在偌大的北京城从北到南来回折腾了三次,最后才算清除了这个记录。交纳五元罚款的亲身经历,让我深切感到中国的行政法治任重道远。
  作出行政处罚的主体是北京公安局公安交通管理局丰台区交通支队。尽管该单位离处罚地点确实不远,但由于我对路途不熟,回去之后将路线琢磨透了再到丰台支队听候发落,因而第一次跋涉是专门领取缴款书。令人惊愕的是,由于我的驾驶证是外地签发的,因而不知何故在缴款后还必须将罚款收据亲手送回丰台支队(本地驾驶证是不需要这么麻烦的)。我问是否可以将收据寄回该单位,得到的是斩钉截铁的回答:不可以!银行缴款后,我专程再到丰台支队送回收据。可惜到那里正好下午5(根据营业大厅的挂钟,前后误差不超过2分钟),大厅里的计算机已全部关闭,工作人员已换好下班的衣服,冷冰冰地丢下一句明天早上8点再来!这是第二次跋涉。政府机关下班准时,我只有责怪自己将时间安排得太紧,弄巧成拙。第三次,我稍稍注意了一下这几次跋涉的成本:从我单位到丰台支队来回一次近40公里,遇上北京早已司空见惯的堵车,开车来回大约需要两小时。而到了那里,计算机上查证并清除记录只需要一两分钟———就这么一件简单的事情!
  无可非议的是,丰台支队的上述行为都是有根有据的。长途汽车站附近,想必有规章或文件规定不能停车;接到处罚通知后,目前国内通常的做法似乎是当事人前去交通管理部门领取罚款单;缴纳罚款后,要求持异地驾驶证的当事人将缴款单送回,大概也不是工作人员一时心血来潮,而只是不为常人所知的某某规定的结果;至于准确到分秒的下班,更是无可挑剔地执行了明文规定的作息时间。在这个意义上,这些行为都是合法的。
  然而,任何思维正常的人恐怕都会从这些合法行为中感觉到一点反常:来回三次,行程超过100公里,光在路上耗时五六小时,为的就是缴纳一张五元的交通罚单。既然罚款数额只有五元,我假定自己所犯的并不属于严重的违规行为,没有给交通秩序带来严重危害。随意停车确实可以受到处罚,但和处罚所要实现的目标相比,整个执法过程所耗费的社会成本大得实在太不成比例了!
  我在美国开车多年,平时偶尔也会因停车不当等原因吃个别罚单。尽管有的罚单数目不菲,但从来没有碰到如此恼人的遭遇。在那里收到罚单之后,你或者到法院挑战它的合法性,或者乖乖交钱了事———只要你有钱,后者是最简单的,因为你只要将自己的个人支票按照罚单所要求的数额填上寄到处罚单位就行了,有时甚至连信封都为你准备好了。你不用专程跑到警察局听候发落,更不需要将已经履行义务的凭证送回那里!
  我知道目前中国大多数银行还没有实行个人支票制度,但这并不表明我们没有别的选择。我问丰台支队的工作人员为什么必须送回罚款收据,回答是我当时得到的是一张蓝色的罚款单,而蓝单的收据就是必须由驾驶员自己送回!想必早已有规定,我这个性质的违规就是应该得这个倒霉的蓝单,但这些工作人员没有回答的一个关键问题是:为什么要这么规定?都同样是在本地银行交的钱,为什么持外地执照的驾驶员必须送回缴款收据?(如果驾驶员真地生活在外地,可以想象这种规定又将造成多少不便!)除了给公民在履行法律义务过程中带来巨大困难,除了浪费时间、造成烦恼、加剧北京已很严重的交通堵塞之外,这种规定究竟能给社会产生什么好处?在一个市场经济下的法治国家,这是任何规定的制定者和执行者都必须面对、思考和回答的问题。
  规定是由人———更具体地说,政府官员———制定的。民主法治国家的一个基本要求是,法律规则必须为人服务,给人带来便利,而不能专门用来整人。包括公安交通部门在内,政府是靠纳税人的钱维持着。常理告诉我们,一条政府规定如果不能给社会带来多少好处,那么至少也不能毫无目的地给社会增添大量成本。早在17世纪,中国思想家黄宗羲就指出合法”“非法之分。凡是不符合社会需要、违背常理、专门整人的,就是徒有虚名的非法之法。这些大大小小的所谓规定虽然可能具备法律的表面形式,但实际上并不能作为有效的法,因为法治的初衷不是这样的!
  当然,有人或许会说:你这点小事算什么?无非就是多花一些时间和汽油而已,比这更气人的事情还多着呢!就在前不久,一位新华社记者也是因为违规停车而领了罚单。比我更不幸的是,他将罚单丢失了,没办法缴款。这个弥天大罪让他好一阵子被当作踢来踢去的皮球(交警队一条规定,驾驶员不知所措,《光明日报》20041217日。)但是这些事情的存在说明什么呢?我想大概不是存在就是合理的黑格尔哲学。恰恰相反,它们说明徒有法的形式是不够的,表面上合法的规定完全可能在实质上不合理。如果不能保证法律规定本身的理性,这样的法治对我们的社会有什么意义呢?
  以1990年实施的行政诉讼法为标志,中国多年来一直强调行政合法性。但我们早已看到形式合法性的局限,现在是中国的行政法治探索合理性的时候了!我们所面临的是一个民主与法治的经典问题:究竟如何从制度上保证法的合理性———至少合乎社会大多数人的需要?法律规则必然是由政府部门制定的,因而要保证所制定的规则符合社会需要,必须保证规则的制定者对社会负责。这就是民主代议制。通过有实质意义的选举,代议制保证议员对选民负责,而议会负责制定国家的主要法律和政策。当然,议会也可以将部分立法职能委托给行政部门,但仍然必须通过种种方式保持对行政部门的控制和监督。这是第一步。在行政规则通过之后,它的合理性还应该受到法院的控制。如果一条规定没有任何社会理性的支撑,而只是代表一种赤裸裸的权力,那么法院就不应该允许它继续留在法律的殿堂。
  我不清楚烦琐的交通罚款规则具体是由哪个部门制定的,但就从有限的几次接触中,我可以肯定我不能完全信任公安交通部门来保证规则的理性。当然,他们有义务以人为本执政为民,但人都不是天使;没有制度的约束,再好的目标也实现不了。如果我们不能保证自己选举的人大代表能影响并监督规则的制定,如果我们不能保证法官能在充分独立的大环境下公正地审查行政规则的合理性,乃至我们的规则最后都是由行政部门一手包办的,那么出现这样的遭遇自然就毫不奇怪了,而我至多也只能在这里发发牢骚而已。

法制日报2005-1-6第八版