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依法行政的灵魂

作者:姜明安   点击量:4767

姜 明 安 依法行政的灵魂是什么?要全面推进依法行政,建设社会主义法治国家,理念上的问题不能不予以明确。   行政事务与百姓生活息息相关,对老百姓来说,他们对依法行政最直接、最日常的感受,就是在与政府打交道时,政府是否是真心实意地为他们着想,想方设法地为他们提供服务。对此,有两个形成鲜明对比的事例颇值得我们思考。   从2003年开始,北京市怀柔区政府推行了一种“全程代理制”——老百姓找政府办事,不论找到哪个政府机关,不论相应事项是哪级政府、哪个政府部门的职责,都是由相应政府机关代理相对人去找有关职能部门办理,并在规定时间内办好和交付相对人。老百姓以前办件事,可能要找多个行政机关,跑多个衙门,现在只要找一个受理机关就行了。这样,政府官员可能比以前“麻烦”了,而老百姓办事却方便了。   但东北的七位农民却没有这样的运气。2002年初,东北某市七位农民承包的土地被当地政府征用为建设用地,农民们认为政府确定的补偿标准太低,向政府提出异议。政府不仅没有给予农民合理答复,市政府规划和国土资源局反而做出让农民限期腾地的决定。农民不服,诉至法院,法院确认让农民限期腾地的决定违法(尽管如此,土地仍被强行征用),但驳回了农民要求撤销不合理征地补偿标准,责令政府重新确定补偿标准的请求,因为根据土地管理法实施条例的规定,被征地人对补偿标准有争议的,应由县级以上地方人民政府协调,协调不成的由批准征用土地的人民政府裁决。由于政府原征地公告上告知的征地批准机关为省人民政府,于是七位农民申请省人民政府裁决。然而,裁决的事并不顺利,甚至很不顺利。七位农民没想到自此踏上了漫漫的“秋菊打官司”之路,省政府法制办告知农民要找国土资源厅,国土资源厅说应找省政府法制办。2003年底,终于答复说要找中央政府,因为征地是中央批的。省、市、区三级政府仅解决农民们要求补偿标准裁决的受理机关问题,就花了近两年时间。此后,七农民又开始了向中央一级行政机关讨说法的历程。他们又花了一年时间,在各部门间奔波,并且还诉至到了法院,但最终仍然没有找到解决他们问题的机关,更不要说实际解决问题了。更有甚者,对本事件中关键性的证据即国务院批准征用土地的批文,有关部门以此属秘密文件为由,不向相对人公开。 这个案子其实并不复杂,所涉法律问题也不疑难。但为什么耗费了我们农民兄弟整整三年的时间,让他们跑了那么多他们不情愿跑的衙门,看了那么多他们不情愿看的难看的脸,听了那么多他们不情愿听的难听的话,受了那么多难言的委屈,到头来问题仍然得不到解决,甚至连解决问题的门都没有找到?  我们讲“三个代表”,倡“执政为民”,而这个案件涉及到的这么多政府机关、政府部门和政府工作人员,它们在本案中是否践行了“三个代表”、“执政为民”呢?这显然不是一个纯粹的道德问题,而是涉及到政治和法律机制问题:就正常的民主政治机制而言,人民应该能够控制政府,政府应该非常在乎人民的信任。如果人民控制不了政府:政府干好干坏都影响不了它执政;如果政府公职人员可以不在乎人民的信任:人民信任不信任他(她) ,他(她)都无所谓:官照做,薪水照拿。这样的政治机制肯定保证不了“三个代表”和“执政为民”的真实性。就法律机制而言,政府的职权应保证得到合法行使,政府的职责应保证得到切实履行。政府是一个整体,虽然其内部各有分工,但法律不允许政府机关和政府工作人员以内部分工为借口互相推诿,互相扯皮。试想,在本案中,如果有一个机关能像北京怀柔区政府那样实行全程代理制,代理或帮助农民去打听裁决管辖机关究竟是谁,帮助去协调解决相关问题,或者代理农民申请裁决,问题何至于拖上三年仍解决不了。可惜我们的整体法律制度中还缺少这种机制。 上世纪末,我们就在宪法中确立了建设法治国家的目标,国务院在去年又发布了《全面推进依法行政实施纲要》,确立了建设法治政府的目标。无论是法治国家,还是法治政府,最重要的一个特征就是公开、透明,就是人民享有知情权。人民只有知道政府做什么和怎样做,才谈得上监督政府和控制政府,才谈得上起码的法治。但是,在本案中,国务院批准征用农民土地的决定居然是秘密文件,要向农民保密,真是匪夷所思。如果该文件是一个综合性文件,其中包括某些涉密的内容,那也应该只对保密部分进行保密,而对法律法规规定必须向农民公开的部分公开,如批准文号、征地机关、征用用途、征用范围、面积、对相对人的补偿标准、安置办法等,法院和政府对批文中涉及的这些内容,都没有理由向公众保密。由此可见,在我国,制定《政府公开法》,修改《保密法》对于建设法治国家、法治政府是多么重要和迫切。 我们经常讲,依法行政不仅要依法律明文规定办事,同时还要按法律的原理、原则办事,但是在实践中却往往很难保障二者的统一。这是为什么?就本案而言,上述所有政府机关都可以说它们并没有错,而是那七个农民错了:法律法规规定征地补偿争议由征地批准机关裁决,你们的地是国务院批准征的,你们去找国务院呀,干嘛找我们呢?这种话不能说没有道理,因为职权法定是依法行政的基本原则之一。但是,政府是为人民服务的,讲依法行政,必须探讨政府和政府工作人员的执法理念问题。  我们应该记住,依法行政的灵魂,是政府为人民服务。 原载2005年1月3日《人民法院报》   

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