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行政执法: 以保护百姓权益为依归

作者:姜明安   点击量:4987

北京大学法学院教授 姜明安 工人日报记者 张伟杰    记者:姜教授,今天我们想和您聊聊行政执法的有关问题,您能否先给我们介绍一下行政执法的含义以及行政执法与依法行政的关系?   姜明安:行政执法在不同的场合可能有不完全相同的涵义:有时指具体行政行为,有时包括抽象行政行为,有时仅指行政监督检查、行政强制和行政处罚,有时则在此三者的基础上再加上行政审批、许可。但不论其范围怎样,行政执法的都表现为行政主体执行法律(包括法规和规章),即执行人民的意志,而不是执行长官的意志。行执法必须有法律根据,受法的规范和制约,行政主体不能任意所为。    记者:行政执法与依法行政的关系是什么?   姜明安:行政执法是行政行为的重要组成部分。行政行为除了行政执法以外,还包括行政立法、行政计划、规划、行政指导等;依法行政是所有行政行为的基本原则,当然也是行政执法的基本原则。依法行政要求行政执法要依法执法,即依法定权限、法定条件、法定基准和法定程序执法。   记者:那么行政执法与行政立法的关系是什么,行政执法的作用又是什么?    姜明安:广义的行政立法包括全国人大制定行政法律、地方人大制定有关行政管理的地方性法规、国务院制定行政法规、国务院部门制定部门行政规章以及地方政府制定地方行政规章,狭义的行政立法仅指行政机关制定行政法规和行政规章。很显然,无论是广义还是狭义的行政立法,都是行政执法的前提和基础,没有行政立法,无法可执,无从谈行政执法。而行政执法则是行政立法实现的途径和保障,没有行政执法,立法在很大程度上只能等于废纸一堆,立法调控社会关系的目的无从实现。   行政执法的作用是多方面的。首先,行政执法是公民权利、自由实现的手段。实现、保障和维护公民的权利、自由是行政执法的目的。离开了公民的权利和自由,行政执法就失去了意义。然而,没有行政执法,公民权利、自由在很多情况下就可能成为“画饼”,而且随时可能被侵犯,被蚕食,被践踏。其次,行政执法是保障和维护社会秩序、市场经济秩序的手段,离开了保障和维护社会秩序、市场经济秩序的任务,行政执法同样会在很大程度上失去社会需要和存在的理由,实践证明,行政执法是保障和维护社会秩序、市场经济秩序所必须,没有行政执法,社会秩序和市场经济秩序将不可避免地会出现混乱,人们有可能不得不恐惧地生活于某种“无序状态”中。   记者:行政执法都包括哪些方面的工作?   姜明安:从广义上说,行政执法工作包括制定行政规范性文件、进行法律解释、实施行政处理(处理形式主要有行政许可、行政征收、行政给付、行政确认和裁决)、进行行政监督检查、实施行政强制和科处行政处罚等工作。狭义的行政执法则不包括制定行政规范性文件、进行法律解释的活动。   记者:请您具体介绍一下各种行政执法工作的具体内容、作用以及相互之间的内在联系。   姜明安:行政执法的主要方式和基本途径之一是实施行政处理。行政处理的主要形式包括行政许可、行政征收、行政给付、行政确认和行政裁决。行政许可目的是为了保障社会经济的正常秩序和人民生活的正常秩序,保障国家安全和利益,为自然人、法人和其他组织进入一定行业,从事一定职业,生产、经营一定产品或提供一定服务等确定一定条件(包括实体条件和程序条件),规定只有符合条件者才能进入相应行业,从事相应职业,生产、经营相应产品或提供相应服务,不符合条件者则不被准入的制度。不过,如果行政许可权被执法者滥用,不仅不能保障立法的上述目的、价值的实现,而且可能危及人民生命安全、健康和国家利益,破坏社会经济的正常秩序和人民生活的正常秩序,阻碍经济的发展。加强法律对行政许可行为的规范是非常必要的。   行政征收、征用是立法者为了维系国家的存在和发展,向国民提供“公共物品”,或为了保障应对社会公共利益的某种特别需要,而规定自然人、法人和其他组织向国家缴纳一定数额金钱(税或费)或者国家无偿或有偿向自然人、法人和其他组织取得一定数量财产(动产或不动产)以为公用的制度。行政征收、征用的立法与行政许可立法一样,不可能自动实现,而必须通过行政执法机关的行政征收、征用的执法行为实现。行政征收主要是指征收税款,除了税收以外,还包括各种规费和各种相当于税的费的征收(如道路保养费、教育附加费等)、以及土地、房屋等各种不动产的征收(此种征收为有偿征收)。征用则通常是国家对私人房屋、交通工具和各种不动产的有偿征用。由于有偿征收、征用都具有强制性,且其补偿往往不是完全按市场价格计算,从而它们不同于购买,适用行政法而不是适用民法。    行政给付是立法者为了保障社会公正,增进国民福利所设立的对社会上的困难群体、弱势群体提供救济、帮助和给予一般公民以生育、年老、疾病、死亡等补贴、补助的制度。如对因战、因公死亡和伤残人员抚恤的制度、城市最低生活保障制度、流浪乞讨人员救助制度、失业人员救济制度、农村灾害救济和困难救济制度、国家对老、少、边、穷地区的补助制度,等等。行政给付不同于行政征收、征用:行政征收、征用对于行政机关是职权,对于相对人是义务;而行政给付对于行政机关是职责,对于相对人是权利。行政给付也不同于行政许可:行政许可是行政机关对相对人的行为进行规制,以维护秩序;行政给付是行政机关对相对人的困难予以救济和为相对人提供福利,以保障公平。行政给付立法目的的实现一方面取决于立法本身的公允和平衡:给付对象和给付范围是否相同情况相同对待,不同情况不同对待,给付标准是否与国家社会经济发展水平相适应等;另一方面取决于执法的合法与合理:执法者是否严格按立法确定的给付对象、给付范围和给付标准实施给付,在行使法定自由裁量权的情况下,是否考虑相关因素和不考虑不相关因素,是否坚持公开、公正、公平的原则等。   记者:什么是行政确认和行政裁决,这对于我们普通老百姓来说似乎有些陌生。   姜明安:行政确认和行政裁决同样属于行政处理的范畴,是保证立法实现的重要执法手段。在法律机制中,立法者通过授予和确定各种社会主体、市场主体的权利、义务,调整和规范各种社会关系与市场经济关系。从理论上讲,只要立法授予和确定各种不同利益团体和个人的权利、义务是合理的、平衡的、明确的,人们又都能自觉依法行使法定权利和履行法定义务,相应社会关系和市场经济关系就会处于顺畅、有序的进行状态。然而,在实践中,理论上的假设条件是很难全部存在的,且不要说人人并非都是君子,都会自觉地依法行使法定权利和履行法定义务,就是立法者,也并非都是圣贤,能将各种不同利益团体和个人的权利、义务都规定得那么合理、平衡和明确。正因为如此,人们在现实生活中经常会相互就其权利、义务归属或界限发生争议和纠纷,从而使相应法律关系处于不稳定或失序状态。为了明确争议、纠纷各方的权利义务,使相应法律关系恢复到立法者所欲设定的状态,国家除了建立司法机关,为争议、纠纷各方提供司法裁判机制以外,另一重要措施就是建立行政确认和行政裁决制度,为相对人提供较普通司法廉价的、程序简便的解纷机制。作为准司法性质的行政确认和行政裁决,相对于司法的另一个重要优势是其专业知识和专门经验,以及由此形成的高效率。由于行政确认和行政裁决的这些优势,故其在现代法律机制中是不可替代的。   记者:在行政执法过程中,行政程序起着怎样的作用?   姜明安:行政程序在行政执法过程中的作用非常重要。在行政执法实践中,由于我国国民长期以来有重实体、轻程序的传统和习惯,行政主体及其执法人员往往忽视和不尊重相对人的程序权利,认为行政行为只要实体没错,走什么程序没关系。相对人对程序权利往往也不看重,认为只要实体利益上不吃亏,行政主体及其行政执法人员是否听取自己的意见和向自己说明理由无所谓。事实上,行政主体即行政机关在行政执法中尊重和保障行政相对人的程序权利,使法律规定的相对人的程序权利得以实现既有着与保障相对人实体权利实现的同样重要的意义,同时还有着与保障相对人实体权利实现不同的特别意义。这是因为相对人的程序权利具有双重价值:一是保障实体权利实现的价值;一是程序权利自身独立的价值。相对人程序权利的第一种价值是比较明显和易于为人们所了解的,如相对人的知情权、参与权、陈述权、申辩权等程序权利对于保障相对人实体权利实现的意义是显而易见的。但相对人程序权利的第二种价值却不那么明显,不那么为人们所了解。人们只有逐渐消除了在封建专制时代,在计划经济时代长时期形成的对政府、官吏及其权力的畏惧、崇拜和绝对服从的心理,逐渐摆脱了旧的臣民意识,逐渐培育起了现代公民人格和较强的人权意识和法治观念,才会对程序权利的独立价值有较深入的理解和把握:行政相对人作为与行政主体平等的权利主体,作为国民,作为国家的主人,在行政管理中自然应享有知情权、参与权、陈述权、申辩权等程序权利。   行政主体及其行政执法人员执法,向相对人说明根据、理由,听取相对人的陈述、申辩,其意义首先是对相对人人格的尊重。行政主体及其行政执法人员实施行政执法行为,如果可以不向相对人说明根据、理由、不听取相对人的意见而径行执行,其行为在实体上即使是向相对人赋予利益,给予好处,但在法律上却是对相对人平等地位的剥夺和对相对人人格的蔑视,是以一种居高临下的,恩赐式的态度对待相对人。如果其行为在实体上是给相对人处罚、强制或对其作出其他不利处理,行政主体及其行政执法人员不向相对人说明根据、理由,不听取相对人的陈述、申辩而径行决定,径行执行,则更是对相对人平等法律地位的否定,而把相对人作为了单纯的行政管理客体:我管你服从,我决定你执行。在相对人程序权利被否定,被剥夺的情况下,行政主体及其行政执法人员作出的行政决定在实体上显然较易于和很可能出现错误,但却不一定绝对和肯定出现错误。然而,这种行政决定的方式对相对人人格权和法律主体资格的侵犯却是绝对和肯定的。由此可见,只要我们从人权和人格的角度分析和看待相对人的程序权利,程序权利的独立价值就是显而易见的了。     记者:姜教授,谢谢您接受我们的采访。                      原载2004年8月《工人日报》

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