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法律界定“公共利益”的涵义和范围的必要性和可能性

作者:姜明安   点击量:5426

姜 明 安            一、我国现行宪法和法律关于“公共利益”的规定   《宪法》第10条:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 《宪法》第13条:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。 《土地管理法》第2条:国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。 《土地管理法》第58条:有下列情形之一的,……可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;……。 《城市房地产管理法》第19条:国家对土地使用者依法取得的土地使用权,……在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,……。 那么,什么是“公共利益”? 公共利益包括哪些事项,哪些范围? 我国现行宪法和法律对此没有界定。 二、宪法和法律是否需要对“公共利益”的涵义和范围加以界定? 宪法和法律由于需要调整广泛的社会关系和社会生活,具有普遍性,因此往往不得不使用许多具有一定弹性的不确定用语,如“紧急情形”、“重大危害”、“正当程序”、“公共利益”,等等。对此,各国情况皆然。 《法国人权宣言》第17条规定,财产是神圣不可侵犯的权利,除非当合法认定的公共需要所显然必需时,且在公平而预先补偿的条件下,任何人的财产不得受到剥夺。什么是“公共需要”,什么是“显然必需”,什么是“公平补偿”,都是不确定用语,《宣言》并没有对此加以明确界定。 美国宪法修正案第5条规定,非经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有公正补偿,私有财产不得征为公用。什么是“正当法律程序”,什么是“公正补偿”,亦为不确定用语,该修正案并没有对此加以明确界定。 日本宪法第29条规定,财产权不得侵犯。财产权的内容,应由法律规定以期适合公共之福祉。私有财产,在公正补偿下得收归公用。这里的“公共福祉”、“公正补偿”,也都是不确定用语,该宪法条款亦没有对此加以明确界定。 对于这些不确定用语,虽然各国宪法没有对之加以明确界定,但有的国家通过具体法律、法规明确其涵义和范围,使之具体化,有的国家(大多数国家)则是由执法者根据其法律理念,根据其对相应法律的目的、原则、精神的理解,就具体个案的情形对之作出其认为最适当的解释。如果相对人对之有疑义或异议,则可诉诸法院,由法官作出最终解释。 在西方国家,宪法和法律往往使用较多不确定用语,并赋予执法者和法官以解释这些不确定用语的自由裁量权,其目的在于缓和法律在个案中的刚性、防止僵硬和机械的法治主义以过分的形式公正损害实质公正。因为个案的情况是千差万别的,法律很难用列举的方式穷尽“公共利益”等不确定用语应适用的各种情形。但是,这样做会不会导致执法者和法官滥用法律解释权,侵犯相对人的合法权益的风险呢?风险当然是存在的,不过,这种风险在法治社会中是比较小的。因为,其一,在法治社会或法治较发达的社会,法律人(执法者、法官、律师、法学者等)通常都接受过共同的法律教育,具有基本相通的话语和对一般法律概念、法律理念的基本相同或相通的理解;其二,法律人通常都具有较高的素质,他们不是只能机械适用法律规定的法律工匠,而是能够运用其法律理念,将不确定法律用语与相应法律目的、原则、精神机智地、灵活地适用于具体个案的法律艺术家;其三,法律共同体长期以来已形成一套维护、保障执法和司法公正的制度,这套制度可以较大限度地激励和制约法律人,使其不想、不敢和不能利用解释不确定法律用语搞腐败。 很显然,我国的情况与此不完全相同,我们正在建立法治社会和法治国家,但现在离建成法治社会和法治国家还有相当一段距离。首先,我国的执法者、法官和其他法律人尚未普遍受到共同的基础法律教育和法律训练,法律共同体尚未有完全相同的法律话语,其二,我国的部分执法者和法官的法律素质和人文素质还有待提高,不少人只知机械地适用法律,在遇到法律规定不甚明确或类似“公共利益”一类不确定用语时,就不知如何应对,甚至一筹莫展;其三,我国法律共同体尚未形成稳定的,规范和制约法律人行为的完善的法律制度和职业道德规范,一些人在遇到法律规定不甚明确或类似“公共利益”一类不确定用语时,不是运用法治理念,将不确定法律用语与相应法律的目的、原则、精神结合,灵活和公正(实质公正)地处理个案,而是滥用自由裁量权,通过恶意地扩大或缩小(甚至歪曲)相应不确定用语的内涵和外延,以达到为自己或自己的亲朋好友,或为对自己行过贿,给过好处的相对人谋利的目的,而这样做乃是以牺牲大量其他行政相对人的合法权益和国家的、社会的利益(真正的公共利益)为代价的。如目前许多地方政府执法人员为开发商卖力地征收农民土地,拆迁城市居民房屋,都是打着“公共利益”的旗号,但其实质是为开发商赚钱,损害农民和城市被拆迁户的利益,其结果往往还以破坏农村耕地,损害国家土地资源,破坏城乡生态环境等为另外的副产品。 针对我国现时的这种情况,我们显然有必要通过法律对“公共利益”的涵义和范围加以界定。 三、法律是否可能对“公共利益”的涵义和范围加以界定? 前已述及,我们有必要通过法律对“公共利益”的涵义和范围加以界定,但法律是否可能对“公共利益”的涵义和范围加以界定呢?“公共利益”属于不确定法律用语。法律之所以使用不确定用语,是因为个案的情况千差万别,法律很难用列举的方式将其范围界定清楚,如果硬行界定,似将导致以形式的公正牺牲实质的公正。这样说来,我们可不可能以法律界定“公共利益”的涵义和范围,至少界定一个大致的范围呢? 考察我国和境外的法律实践,法律界定“公共利益”一个基本涵义和大致范围应该说还是可能的。 例如,我国《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围的规定本来是一件十分困难的事,但该法通过列举加概括再加排除的方式较好地解决了问题:该法首先列举出可能列举的行政诉讼可诉具体行政行为(共七项),为避免列举不能穷尽的问题,再设一兜底性条款,将立法时不能列举或难以列举的可诉具体行政行为(即所有涉及相对人人身权、财产权的其他具体行政行为)概括性地列入,然后排除出立法时确定不纳入行政诉讼,即不作为法院行政诉讼受案范围的行政行为。虽然《行政诉讼法》通过这一方式界定的行政诉讼受案范围仍然并非十分明确,但大致的范围应该说是比较清楚的。 《行政诉讼法》确定行政诉讼受案范围的立法方式能否作为我们界定“公共利益”范围的借鉴呢?我认为是可能的。 我国台湾地区的《土地法》即是采用列举加概括的方式界定“公共利益”的范围。该法第208条规定:因下列公共事业之需要,得依本法之规定征收私有土地。但征收之范围,以其事业所必需者为限:(一)国防设备;(二)交通事业;(三)公用事业;(四)水利事业;(五)公共卫生;(六)政府机关、地方自治机关及其他公共建筑;(七)教育学术及慈善事业;(八)国营事业;(九)其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。分析该条规定,可知前八项为“公共事业”(即实现公共利益需要之事业)的列举性条款,最后一项为“公共利益”的概括性(兜底性)条款。值得注意的是,该条在以列举式和概括式界定“公共利益”范围之前,还设了一限制性条款:征收之范围,以其事业所必需者为限。何谓“必需”,虽然是一个不确定用语,但它构成对个案中“公共利益”范围的一个有效限制。 结合我国《行政诉讼法》确定行政诉讼受案范围的立法方式和我国台湾地区《土地法》界定“公共事业”范围的方式,我们完全有可能对我国宪法和有关法律中的“公共利益”用语的内涵和外延加以大致的界定,其方法可以是:首先,给“公共利益”下一个简要的定义,如公共利益是指涉及国家安全和广大社会公众福祉的利益;其次,尽可能较全面地列举出可能列举的属于公共利益范畴的事项,如台湾地区的《土地法》列举的事项(当然不限于这些事项);再次,设立一个概括性(兜底性)条款,即立法时无法列举或难以列举的其他应属于“公共利益”范畴的事项;此外,再设立一个排除条款,即明确排除哪些事项不属于“公共利益”的范围,如企业从事商业性开发,政府兴建高尔夫球场等事项。最后,还可考虑设立一个一般限制性条款,即规定在处理个案中,“公共利益”的范围应以相应事项所必需者为限等。  结论:在我国现时的情况下,以法律界定“公共利益”的涵义和范围不仅具有必要性,而且具有可能性。 (原载于7月2日《法制日报》)

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