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建设法治国家,打造法治政府

作者:姜明安   点击量:4923

  3月22日,国务院发布了一个具有重大历史意义的文件――《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》在深入分析和揭示在我国全面推进依法行政的重要性和紧迫性的基础上,确立了在我国全面推进依法行政的指导思想、主要目标、基本原则、基本要求和主要任务,为在我国行政领域实现宪法确立的依法治国方略,建设法治国家绘制了蓝图,设计了具体的施工方案。   建立法治行政,打造法治政府是《纲要》确立的依法行政的总目标。那么,什么是法治行政和法治政府呢?为了使各级行政机关及其工作人员以及社会各界对之有清晰的认识,以保证建设法治行政和法治政府总目标的全面和有效实现,《纲要》进一步将这个总目标分解成各种具体目标,这些具体目标主要包括 一、转变政府职能,改革行政管理体制,实现政府归位,逐步使政府做到不越位、不错位、不缺位。 这里所谓“归位”,是指政府应扮演政府应该扮演的角色,做政府应该做的事,实现政企分开、政事分开,理顺政府与市场、政府与社会的关系。所谓“不越位”,有两个意思:其一是政府不做市场调节能解决的事和社会中介组织、社会自治组织职能范围内的事,不违法干预市场和社会;其二是政府及政府各部门不做依法应由其他政府(上级政府、下级政府、外地政府等)或其他政府部门做的事,不超越职权。当然,这首先需要完善行政组织法,明确中央政府和地方政府及政府各部门之间的职能、权限划分。所谓“不错位”也有两个意思:其一是政府应尊重人民的主人地位,为人民服务,而不能对人民颐指气使,以家长或主人的气势向人民发号施令;其二是不代替公民、法人或者其他组织决定应由公民、法人或者其他组织自己决定的事务,如直接干预企业产、供、销、人、财、物等经营自主权范围内的事务。所谓“不缺位”,是指政府应积极行使法律赋予的职权、职责,履行政府在市场经济体制下应履行的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,不能不作为,不能在应为的领域无为。 二、行政立法实现“三符合”、“三反映”   这里的“行政立法”是在广泛意义上使用的,包括起草法律草案、地方性法规草案,制定行政法规、规章,发布规范性文件。所谓“三符合”,一是要符合宪法、法律的实体规定,不能与宪法、法律的明确规定及法定目的、原则相抵触;二是要符合宪法、法律规定的权限,不能越权立法;三是要符合法定程序,不能违反法律规定的方式、步骤、形式等。所谓“三反映”,一是要反映客观规律,不能脱离中国国情,脱离所在地区、所在部门、所在领域实际;二是要反映市场经济要求:既要保障和维护市场统一,防止地方割据和部门封锁,又要保障和维护市场自由,防止法律设定过分的统一规则和过分的规制窒息市场主体的积极性、创造性和市场的活力;三是要反映最广大人民的根本利益,行政立法的最根本目的应是保障和维护人民的权益,而不应是维护行政部门自己的利益。为此,必须通过建立和健全制度和程序加以保障。否则,最广大人民的根本利益就难以得到真正有效的反映。 三、行政执法实现“三必须”、“三平衡” 这里的“行政执法”也是广义的,包括执行法律、法规、规章和规范性文件,执法的形式包括行政审批、行政许可、行政征收、行政给付、行政确认、行政监督检查、行政强制和行政处罚等。所谓“三必须”,一是必须依法执法(依法定权限、法定范围、法定条件、法定程序执法);二是必须严格执法(违法行为必须得到追究、制裁);三是必须文明执法(语言文明、行为文明、手段文明等)。所谓“三平衡”,一是价值、目的平衡:行政执法既要追求秩序价值,维护国家社会经济秩序,又要追求权益价值,保护人权,保护公民、法人和其他组织的合法权益;二是公私利益平衡:行政执法既要注重维护公共利益,又要同时注重保护行政相对人的私人利益;三是目的、手段平衡,为此,行政执法既要严格依法,又要有人情味,多采用更富人性化的手段,如在行政处罚方面,要坚持处罚与教育相结合,制约与激励相结合,等等。 四、行政决策实现“三化”、“三公”   这里的“行政决策”,是指行政机关就有关政策性问题做出决议、决定。所谓“三化”,一是民主化,行政决策应通过各种途径、各种形式(如座谈会、听证会、论证会等)广泛听取人民群众的意见,充分反映人民的利益和要求,同时,行政决策在行政机关内部也应进行广泛的讨论,在充分听取各方面意见的基础上集中,除非特别紧急情况,行政首长不得专断;二是科学化,行政决策应在充分调查研究,充分论证的基础上作出,特别是重大决策,没有对各种情况、各种方案的反复比较、分析,没有各个方面专家的反复论证,行政决策不得草率作出;三是规范化,行政决策的程序必须形成制度,任何人都必须按制度办事,不能恣意,不能我行我素。所谓“三公”,一是公开,行政决策的内容、根据、理由、过程和结果均必须公开,除法定保密事项外,不能有任何暗箱操作;二是公正,行政决策应当符合社会正义。不能偏私,不能考虑不相关因素;三是公平,行政决策应平等对待各社会群体,不能厚此薄彼,不得因性别、年龄、民族、出身、信仰等歧视特定相对人,特别是对于弱势群体,不仅不得歧视,而且应在政策上予以适当照顾和倾斜。 五、社会矛盾、争议解决实现高效、便捷、廉价   法治社会必须建立高效、便捷和廉价的防范、化解社会矛盾的机制。所谓“高效”,是指及时和有效,政府在矛盾、争议、纠纷未发生前,应采取措施,尽量协调各方利益,防止矛盾、争议、纠纷的发生,而矛盾、争议、纠纷一旦发生,政府则不能无所措手足,必须及时采取有效措施,调解纠纷,裁决争议,化解矛盾;所谓“便捷”,指政府应创造条件,方便当事人解决矛盾、争议、纠纷,尽量减少社会矛盾、争议解决机制中不必要的程序和环节,去除不必要的手续,为当事人提供最便利和最易获得的解决争议途径;所谓“廉价”,指解决矛盾、争议、纠纷的成本低廉,行政调解和行政裁决一般不应收费,同时,行政调解、裁决机构的设置和管辖一般应遵循就当事人、方便当事人的原则,尽量使之少费时间和少花钱。为了真正实现社会矛盾、争议解决的高效、便捷和廉价,必须重构和创新我国整个争议解决机制,包括申诉、控告、举报、信访、复议、裁决、调解和诉讼等。 六、行政法制监督形成完善机制 法治国家的一个重要标志是国家权力受到制约,有权力必有监督,有权力必有责任。从而法治政府必然是行政权力受到控制的政府,行政权力必须与行政责任挂钩,对行政权力必须形成完善的监督机制。所谓“监督机制”,是指各种监督机关依一定规则构成的体系、体制以及各种监督作用的方式及其相互关系。行政法制监督包括外部监督和内部监督。外部监督主要有权力机关的监督、司法监督、社会和舆论监督;内部监督主要有政府层级监督、行政监察监督、审计监督、政府部门相互之间的监督以及政府部门内部自设的监督(如公安督察监督等)。要完善这一监督机制,即要通过法律明确各种监督的范围、领域、对象、监督权限、责任、方式和程序,理顺各种监督相互之间的关系,使之发挥有效的整体作用。 七、行政法治观念明显增强 提高行政机关工作人员的法律意识,增强其法治观念,特别是提高各级领导干部的依法行政意识,增强其行政法治观念,既是《全面推进依法行政实施纲要》确立的一项目标,同时也是实现《纲要》确立的其他目标的基本条件:没有整个行政机关工作人员和各级领导干部依法行政意识和行政法治观念的增强,依法行政在很大程度上只能是一句口号、一句空话,或者至多也只是搞一些形式、搞一些中看不中用的花架子。所谓“观念”,是一种内在的东西,是一种形成于内心的意识。法治观念是人们发自内心的对法律、法治的崇尚、尊重、认同、崇拜。当然,人们这种内心的对法律、法治的崇尚、尊重、认同、崇拜必然要外化――外化为认真学习法律、严格遵守法律,严格依法办事的行为,外化为自觉运用法律手段管理经济、文化和社会事务的行为,外化为求真务实(而不是搞形式主义、弄虚作假)建设法治国家,打造法治政府的行为。   以上即是国务院《全面推进依法行政实施纲要》确立的我国行政法治建设在10年内要实现的主要具体目标。 载2004年4月22日《检察日报》

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