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制定行政程序法典:新一届人大的重任

作者:姜明安   点击量:4880

                新一届人大在立法方面将面临两项重任:制定《中华人民共和国民法》(即民法典)和《中华人民共和国行政程序法》(即行政程序法典)。这是中国法治建设上的两项意义极其重大的宏伟工程。 一个时期以来,人们对民法典立法的意义讨论较多,认为制定民法典是我国市场经济进一步发展所必需,是完善我国社会主义法律体系的必要步骤。这自然是完全正确的。但是,人们对行政程序法典立法的意义讨论却较少。在一些人看来,制定行政程序法典虽然必要,但必要性和迫切性似乎不及民法典,似乎可以把制定行政程序法典这件事往后推一推,放一放。 这种认识是不正确和有害的。行政程序法不仅对于我国市场经济建设有如同民法一样的意义,而且对于我国社会主义民主政治建设(包括权力制约和人权保障)有为民法所不及的更深远的意义。 就市场经济涉及的社会关系而言,不仅包括作为竞争者的各种市场主体之间的关系,而且包括作为竞争者的市场主体与作为裁判者的政府之间的关系。调整后一种关系的游戏规则对于市场竞争秩序的重要性并不亚于调整前一种关系的游戏规则。一场球赛,不仅要预先确定双方球员如何竞赛的规则,而且要同时预先确定裁判员如何裁判的规则。否则,该球赛将无法进行。同样,在市场竞争中,不仅要有规范作为竞争者的市场主体行为的完善的规则,而且要有规范作为裁判者的政府的行为的完善的规则。否则,无规则约束的政府行为必然导致“政府失灵”,而“政府失灵”必然导致“市场失灵”。 公正、有序的市场竞争首先要求作为裁判者的政府和政府工作人员公正、廉洁。而政府和政府工作人员的公正、廉洁是需要一系列行政程序制度保障的,如信息公开制度、回避制度、不单方接触制度、职能分离制度、告知和听取申辩制度、听证制度、以及申诉、控告、复议和诉讼等事后监督、救济制度。没有这些制度保障,腐败和偏私将是不可避免的。过去,一些政府机关和政府工作人员在批地、批规划、批项目中大肆收受贿赂,徇私舞弊,很大程度上就是因为对他们的行为没有必要的程序制约。试想,如果有健全、完善的行政程序规则:审批的条件和各申请人的条件事前要公开,审批前审批人与申请人不准单方接触,审批中根据需要举行听证,让申请人相互辩论和质证,审批后为未获准人提供有效的提出异议的途径,审批者还敢如此大胆地腐败吗?但是到现在,我们还没有统一的行政程序法,《行政处罚法》规定的程序只适用于行政处罚行为,行政许可、行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决、行政奖励、行政规划、行政契约等大量的行政行为目前在程序上都基本无法可依。今后我们是逐一地制定单行法分别规范这些行政行为,还是制定统一的程序法典来统一规范这些行政行为呢,或者我们维持现状,“引蛇出洞”,然后打之,即先为腐败分子提供腐败的机会,然后由我们的纪检机关、监察机关、检察机关出击严打。这样做也许有利于使坏人自我暴露和清除坏人,但是,它会给市场经济秩序带来灾难:政府和政府工作人员腐败,会使市场主体失去竞争的信心。裁判员受贿,倒向一方,赛还有什么可赛的? 市场必须讲究效率:时间就是金钱,效率就是生命。然而市场主体的效率从何而来?市场主体的效率不完全取决于市场主体的行为本身,在很多情况下它更取决于政府的行政行为。一个项目批下来要跑几十个衙门,盖几十甚至上百个印章,花上一年半载甚至更长的时间,市场主体怎么有效率,怎么与国外、境外的市场主体竞争?然而,怎样才能提高政府行政行为的效率呢?根据世界上许多国家和地区(如德国、日本、意大利、美国、韩国、瑞士、荷兰、西班牙、葡萄牙以及我国台湾地区、澳门地区等)的经验,就是通过行政程序法规范政府的行政行为。如通过时限制度、默示批准制度、告知承诺制度、联合审批制度、放松规制制度等来减少行政环节,缩短政府办事时间,提高政府办事效率。现在我国许多地方都在进行行政管理体制和行政管理方式改革,出台了不少提高行政管理效率的新举措、新办法。这些措施、办法对于解决一个地方、一个部门的拖、推、卡、压等问题大多是有效的,但是,各地方、各部门的这些举措和办法如果不通过统一的行政程序法规范化、制度化,就可能使国家行政管理秩序处于混乱状态,不可能从整体上提高政府行政效率。而且,改进行政管理的政策措施不上升为法律,其稳定性、连续性也不可能得到保障,最终可能因新的问题、新的矛盾出现而回头走老路。 制定行政程序法的意义不仅在于防止腐败和官僚主义,为市场经济提供公正、秩序和效率,而且更重要的还在于控制公权力滥用,保护人权,保护公民的基本权利和自由。因为市场不是万能的,人不是天使,所以政府是必要的,公权力是必要的。然而公权力又是由人行使的,行使公权力的人同样不是天使,从而权力滥用、公权力异化的现象不可避免:人们创设政府,选举或委托“公仆”行使公权力,其目的在于让他们为人民提供服务,为社会提供“公共物品”,但是“公仆”们却运用权力为自己服务,运用权力去侵犯授予自己权力的主人们的权益。像“麻旦旦事件”一类“处女嫖娼”事件(见2001年5月25日《人民法院报》)、“陈八斤事件”一类“好人享受精神病待遇”事件(见2002年9月19日《南方周末》)就是公权力异化的较典型的例子。怎么防止这种异化现象,作为主人的公民怎么保护自己的人权不被“公仆”侵犯,怎么制约作为公仆的政府机关和政府机关工作人员对公权力的滥用?根据现代许多发达国家的法治经验,一个重要的途径就是制定行政程序法,用法律规范政府机关和政府机关工作人员的行政行为,使其只能“权为民所用,利为民所谋”(法律难以解决“情为民所系”的问题),而不能,或难以利用公权力欺压公民,欺压行政相对人。例如根据行政程序法,政府机关和政府机关工作人员作出行政行为,应为相对人提供参与的机会,“公仆”们不能专断,事前要听取相对人的意见,事中要遵循公开、公正、公平的程序规则,事后要接受司法审查,如其行为违法、越权、证据不确凿、程序不当、考虑了不相关因素或没有考虑相关因素、显失公正等,将有可能被撤销或确认违法,造成了相对人的损失,还要依法予以赔偿。可见,行政程序法是最重要的人权保障法之一,它对人权提供的保障包括事前、事中、事后各个阶段(重在事前、事中阶段),而不同于《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》,这些法律提供的主要是事后的救济和保障。事前、事中的保障可以防止侵害发生,这是事后救济所不及的。   总之,制定行政程序法典的意义非常重大,无论是为了推进市场经济的发展,还是为了健全民主、法治,保障人权,我国都迫切需要制定行政程序法。希望新一届人大将行政程序法典立法列入立法规划,像重视民法典一样重视行政程序法典,力争在本届任期内同时完成这两项宏伟历史工程。

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