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土地制度改革国际研讨会

作者:北京大学法学院人大与议会研究中心等   点击量:3413

 

土地制度改革国际研讨会

时间:2013年6月10日(星期一)8:30-17:30

地点:北京大学法学院凯原楼一层学术报告厅

主办单位:北京大学法学院人大与议会研究中心

中国经济体制改革研究会

荷兰格罗宁根大学

中国民主法制出版社

   


开幕式暨农村土地制度比较研究新书发布会

【主持人:张千帆】

    张千帆(北京大学法学院教授、人大议会中心主任):各位领导、各位朋友,欢迎大家今天上午来参加土地制度改革研讨会,尤其欢迎远道而来的荷兰朋友。对于很多国内朋友,今天属于节假日,不好意思劳烦大家前来开会。这个日子是荷兰朋友希望安排的。北大跟外面不一样,今天照常上课,没有调整,但是占用了大家节日休息的时间。这里要特别感谢荷兰格罗宁根大学,我们之前有过多次合作。荷兰虽然国家不大,但土地制度源远流长,其中有很多经验值得我们学习。这次活动主要是由荷兰格罗宁根大学资助的。同时感谢这次会议的共同主办方:中国经济体制改革研究会和中国民主法制出版社。下面首先有请北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授致辞,大家欢迎!

   

    姜明安(北京大学宪法与行政法研究中心主任、法学院教授):尊敬的各位来宾,首先我代表北京大学宪法与行政法研究中心对这次研讨会的召开表示热烈祝贺,对各个来宾特别是对各个外国朋友来参加这次会议表示热烈的欢迎!我们这次会议研讨的是一个大话题:土地制度。土地制度在中国来说是关系到国家、人民命运的一个非常重大的问题,是一个历史性的课题,在中国两千多年的封建历史中,发生过无数次农民起义,而农民起义却是因土地制度引起的,咱们进行过四次大的土地抗争或者土地改革:

    第一次1927年1937年,毛泽东以及其他中国共产党领导在革命根据地发起的打土豪、分田地,这次革命最终以失败告终。第二次是1949-1958年,这次土地改革共产党把土地征在手里,分给农民,然后在走集体化、合作化、人民公社化的道路,把土地变成集体所有,一直到50年代末结束。第三次大的土地改革是在1978-1988年,1978年各个地方开始把集体土地让农民承包,采取承包制,那时有两种制度:一种是城市土地归国家所有,一种是农村土地归集体所有。1988年新法修改前土地不能够买卖不能够交易,1988年土地可以有偿,但没有形成完全的土地市场。1988年有一点市场,但却是由政府控制的市场。这是第三次土地改革。第四次土地改革是今天会议要讨论的改革,第四次土地改革的背景是共产党十八大提出中国要开展四化:工业化、信息化、城镇化、农业现代化,前面两化我不讲了,后面两化跟土地制度密切联系,特别是城镇化,城镇化虽是十八大提出来的,但1945年就已经开始,暴露出很多社会问题和社会矛盾,所以这次把土地制度的改革提上议事日程。

    这次改革主要涉及三个问题:第一,土地征收制度。征收就涉及到征收补偿标准,给你多少钱,现在很多人觉得给得太少了,于是自焚、自杀就闹起来了。另外是条件问题,什么样的条件才能够征收。再次是程序问题,拿你的土地要不要说一说,要不要打个招呼。所以土地征收问题主要涉及到这三个问题。

    第二,土地视角问题,是否可以由政府进行,除了征收以外是否还有其它的方式?党老师写过很多文章,农村土地改革马上要修改了,耕地是否都由政府征收?

    第三,土地所有制问题。我们是不是只允许城市土地国有,农村土地集体所有,能不能还有第三种制度?有一部分私有了,这是多大比例?集体所有要解释集体所有是谁所有,是村委会所有还是人民股份所有?集体所有要搞清楚。所以这次土地改革涉及到三个问:一个是征收问题,一个是土地视角问题,还有是土地所有制的问题。今天来的都是一流专家,而人这么少是因为我们没有二流、三流的专家,请的是第一流专家,拿出最好的建议方案给国家献策。预祝这次会议圆满成功,谢谢大家!

   

    张千帆:谢谢姜老师非常有激情的演讲,议题也是姜老师讲的几个方面。今天日程安排时间很紧,每个发言人只有5分钟时间。下面有请中国经济体制研究会副会长石小敏先生致辞,大家欢迎!

    石小敏(中国经济体制研究会副会长)很高兴能参加这个会,明安教授讲了土地问题的重要性,我赞同他的看法。中国土地制度的确是一个大问题,特别是在这些年的中国增长和发展中,尤其是全球金融危机之后这几年,地根和银根在各种审批制度的颁布下高度纠结在一块,中央和地方政府之手握在一起,为经济发展和增长过程中发挥了作用。现在看中国的经济结构和增长模式,已经认识到它的不可持续和不均衡,但调整起来非常难,就是因为地根与银根纠结在一起,构成扭曲的中国城镇化进程,现在这方面也占据了大量的资源,同时带来了大量的负面问题和很高的成本,侵蚀了社会方方面面的收益,目前中国经济疲软跟这个问题高度相关。这是第一个感觉,它确实是一个重大问题,是一个真问题,必须要认真来研究和对待它。

    第二,中国的土地问题,明安教授回顾了历史,到现在因为改革的深化、社会发展和进步,土地问题是一个在宪政框架里才能够获得合理和科学解决的一个问题。但现有的法律体系里面有很多部分,也有一些明显的缺陷部分和不好的部分。中国体改研究会,应一些地方政府邀请,比如广东肇庆等地,他们在乌坎事件后面临强大的社会转变,继续照原有的方式强制征地遇到越来越大的困难,所以产生了一种需求,在现有法律框架下找出一条新路。体改研究会的一些研究者做了很多调查,希望在现有的法律体制下找出一种改进和一条道路,所以我们被邀请参加这个会议,因为我们有这方面案例的经验。但我想根本的解决还寄希望一次大的、比较完整的全面的改革,说到底土地问题是一个在宪政框架里最终获得解决的问题。最后预祝本次会议成功,谢谢!

   

    张千帆:感谢石小敏教授,下面有请格罗宁根大学法律与治理中心主任Leon Verstappen教授致词。

    Leon  Verstappen(荷兰格罗宁根法律与治理中心主任):谢谢!各位来宾、女士们、先生们,我代表荷兰格罗宁根大学法律与治理中心感谢张教授以及北京大学法学院组织这样的会议,今天会场设施非常好。一个可持续的社会要求我们有一个在法律框架中非常好的争端解决机制,同时还要有非常好的政绩标准,研究多次表明这对经济的增长、民主的发展、避免社会冲突都非常有用。简而言之,我们要有非常好的政治治理标准实现目标。荷兰格罗宁根法学院希望能够为可持续的社会的发展做贡献,我们希望能够促使荷兰跟其它国家政府实施良治的政策,荷兰格罗根大学法律与治理中心主攻6项跨学科的国际研究,这6个跨学科的研究中有一个法律与治理的视角。我们这个核心的项目是去探索和研究国内和国际的法律体系,同时能够进一步探索和研究什么是最好的社会治理方式,其中一个项目是公益与私人的关系。这个项目包括我们今天讨论的主题,土地改革就是我们今天研究的核心议题之一。

    我们今天要谈的主要议题与土地制度的改革、中国土地制度改革相关,且项目与我刚才提到的项目主题联系非常紧密。对许多国家的经济增长、人民的福祉来说都非常重要,土地使用、土地国有在许多国家都是实现可持续发展的重要工具,中国也是这样,今天希望能够与中国学者进行互相学习,我们一定会听到非常精彩的发言、非常成功的讨论,谢谢。

    张千帆:谢谢,下面有请格罗宁根大学全球化研究所主任Joost Herman教授发言。

    Joost  Herman(荷兰格罗宁根大学全球化研究中心主任):非常感谢!女士们、先生们、同事们,我的名字是Joost  Herman,来自荷兰格罗宁根大学全球化研究中心的主任,非常荣幸参与今天的研讨会,作为高层专家参与研讨会。我们想要把我的全部力量和能力为亚洲土地制度做出贡献,中国也不例外,无论是中国的学术界还是学生界在土地制度改革方面投入了很多力量,他们的水平跟欧洲的高等教育完全一样,我们现在要用多边的国际先进经验,用当代的政策研究,在这方面我觉得中欧方面有很多互相借鉴的经验,特别是我们成功的经验。我们通过这样的紧密合作互相培育我们之间的经验,我叫做"经验培植"的过程,实际是互相学习的过程。2003年欧洲引入了《里斯本条约》,希望这个条约的引用把欧洲建立为大的国际机构,高等教育能为欧盟在竞争中起到至关重要的作用,所以欧洲高等教育是全球化的一个过程。

    同时,亚洲的快速增长,无论是民主、经济、实力还是财务实力方面都非常重要,特别是展示了他们的能力,包括亚洲和中国,他们与全球其它国家朝着同样的方向发展。我们通过多边机制的合作,应对气候变化、金融、国际上共同的挑战和全球治理的挑战能够帮助中国在高等教育更好的融入全球市场。在这方面我觉得欧盟和中国之间建立了高等教育合作伙伴关系,2007年中国和欧盟在2011年的峰会上签署了高等教育的伙伴关系,在以下几方面取得了进展:

    第一,互认你们教育的体系和伊拉姆斯交流项目,联合学位的研究项目,包括共同培养博士生、硕士生,互相进行语言交流包括培养中国学生的欧洲语言,欧洲学生的中国语言。第二,荷兰格罗宁根大学全球研究中心在这方面发挥的作用,在荷兰格罗宁根大学校长领导之下,荷兰格罗宁根大学为欧盟的全球高等教育智力做了很多作用,包括内部和外部的推动,内部包括主要的政策,即我们引入了非欧盟内部的成员国或其它国家的博士生。除此之外我们还建立创新型的国际联合体,这些联合体致力于相关的现代化研究,通过这种研究的联合体的组建我们可以研究有关公共和私人利益相关方关心的问题。2011年成立全球化研究中心后,所有董事会的成员,包括其他教授,将研究拓展到全球其它领域,不光是对荷兰对我们大学还是对全球都是非常有益的研究。最后,跟其它大学建立了一种伙伴关系,共享我们的经验,我们的很多同事都参与了今天土地制度改革研讨会,和北大师生一起共同探讨非常重要的议题,这个项目我们得到北大师生的贡献,所以我们想利用这个机会继续推进我们双方的研究,包括跟厦门大学、江苏大学、复旦大学以及其它学校的合作,通过这种合作我们想更好就有关食品安全、粮食安全的合作。

    另外要培植贵国的非政府组织,特别是民主能力建设方面,特别是地缘政治学、能源安全怎么样更好的推崇这种可持续、创新性的技术发展。上一周我们庆祝了中国博士生在荷兰格罗宁根大学获得学位的活动,在这些活动上我们互享知识和信息的共享,于我们两个国家而言都是互惠互利的,所以这次考察非常有成效,也期待这次发言,预祝研讨会圆满成功。

    张千帆:非常感谢!借这个机会,我们也想为我们刚刚出版的新书举办一个简单的发布会。这是我们在过去三年时间里做的研究课题的成果,感谢国家社科、教育部以及福特基金会的支持,也感谢中国民主法制出版社,尤其是责任编辑庞从容和唐仲江付出了很多心血。第一本是《城市化进程中的农民土地权利保障》,主要是对山东、河南、广东、四川等国内典型地区的土地问题进行了调查。今天参会的党国英教授、曲相霏、熊伟、田飞龙博士都积极参与了课题,高新军教授还在美国,未能参会。第二本是《土地管理制度的比较研究》,其中我们对世界十几个主要国家和地区的土地制度进行了比较研究。作者既有陈新民这样的资深法学家,也有通过研究生对一些国家翻译论文做的研究。其中也包括Leon教授主笔的荷兰土地规划和征收制度,这篇文章很长,很有意思。希望这个成果对中国土地制度改革有所助益。当然,其中必然有很多不完善的地方,希望得到大家的批评指正。

    开幕式到此结束。感谢各位,下面直接进入到第一单元的讨论,谢谢!

   


第一单元  土地征收制度及其改革

【主持人:刘守英/Pieter Boele van Hensbroek】

   

    刘守英(国务院发展研究中心研究员):第一单元的主题是关于土地征收制度及其改革,这个问题的重要性是不言而喻的,而且有关机构也正在修改《土地管理法》,重点是第四次土地征收条例。这一节的发言有5位教授,我的主要工作是看时间,每个人15分钟到点就会提醒,希望大家遵守时间。由于PPT问题,我们先让郑振源老先生讲。

       

    郑振源(原国土资源部法规司司长):只有15分钟时间,所以只能简短讲一下。我们现在的征地制度已经到了必须修改的时候,现在的征地制度已经构成很严重的官民矛盾、社会矛盾,因此,必须进行修改。有三个问题需要修改:第一,缩小征地范围,缩小《宪法》规定的公共利益需要的范围之内。第二,提高土地补偿费、征地补偿费,提高到按照市场经济等价交换的原则来规定征地补偿费。第三,需要改征地程序。现在的征地程序一切都是从政府利益出发,征地由政府决定,征地补偿费由政府决定,有了争议由政府裁决,而且争议会影响社会秩序,这是造成现在很多矛盾的原因。怎么改?我们经过多次讨论,有一点眉目:  

    缩小征地范围,缩小到公共利益范围之内,可以用立法的方法规定公共利益有哪些内容;不清楚的可以通过第三方裁决,比如法院、上级政府裁决征地是否符合公共利益。关于征地补偿费,按照等价交换原则就是按正常的市场价格进行土地交换,这是明确的。征地补偿程序,我们已经提出一个程序,征地补偿应该分成三阶段:第一阶段是征地公告,政府想征这块地,被征地单位可以发表意见,该不该征;通过以后进行第二个阶段,政府与征地单位平等协商规定征地补偿标准;假如有争议,可以由中立的机构进行裁定;达成征地协议以后,进行下一部分土地交换和补偿的兑现,按照先补偿后交付的程序,征地完后进行土地变更登记。这套程序我们经过了多次讨论。

    但进行这样的改革现在有三个障碍:一是思想障碍,土地市场价格,市场价格里包括一部分土地增值收益,而增值收益归谁现在有很多不同意见。我们的土地增值应该归地土地所有者,只要是地租的应该归土地所有者。还有一部分意见是土地增值是由社会投资造成的,不应该归土地所有者,应该归社会。现在有这两种争论,还没有结论。二是经济上的障碍。要缩小征地范围,必须开放集体土地,集体土地的建设用地使用权进入市场,使得一些企业能够不通过征地仍然可以得到。但如何开放集体土地入市?这里面有很多政府问题,且如何入市有讲究。三是地方财政的障碍(更大的障碍),现在靠等价交换征地补偿方法,地方政府从征地程序里,十年内拿到5万多亿土地出让金的收益,这5万多亿的土地出让金收益是地方财政的一个主要来源,有好多地方政府的支出都从这里面开支,比如教育基金、水利基金、土地征收补偿、城市建设费用、城市基础设施费用。还有2.5万亿的地方债要靠出让金来还,所以一下子缩小了征地范围,提高土地补偿费,土地财政就吃亏了,土地出让金就没了,没有土地出让金,地方政府垮台,银行也会破产。这是土地制度之所以不能启动的最大障碍,所以现在征地制度改革必须配套进行土地市场制度改革,必须配套进行地税制度的改革,地方财政制度的改革。但地方财政制度的改革也不能够一下子到位,不能采取苏联那种休克疗法一下子变过来,要采取渐进方式,一步一步改革。那从哪儿起步?这里面还有很多问题需要解决,现在我们要进行征地制度改革,目前应该走入一个如何进行渐进改革的途径进行土地制度改革,我就说到这儿。

   

    刘守英:郑老师就我们征地制度改革的基本思路讲了三个障碍,关键提到渐进改革的一些问题,起了一个头。下面请赵永军先生!

   

    赵永军(荷兰格罗宁根大学研究员)谢谢!今天我主要简单介绍一下这次研讨会的背景,也介绍一下目前执行的大型研究项目:中国农地征用与治理项目,主要针对土地征收征用过程中的公众参与问题展开的一系列活动,希望借此机会能够跟大家分享一些我们项目的看法和想法、经验,进一步探索我们以后更好合作的途径、条件等。

    首先,我们这个项目有很长时间的基础,早在2007年时荷兰格罗宁根大学发展研究中心承担了荷兰政府资助的中国农村集体土地确权登记问题研究,当时这个项目和中国国土资源部、中国社会科学院、南京农业大学、荷兰地籍局一起合作。项目的主要目标是在土地确权登记、制度创新与示范、地籍管理、中荷经验交流方面能够形成一些好的建议,为中国相关部门土地管理水平的提高提供一些可参考性的研究依据。这个活动项目也包括研究培训、国际交流等内容。

    我们的研究有各个项目承包分别来进行,主要在山东、四川、安徽等地方做试点,而且有实地考察、调研。项目研究领域很旷,涉及到土地产权登记问题、农村发展土地治理、农村治理等问题,也涉及到集体土地登记的创新与实践、中国与地方土地管理经验、中央与地方土地管理能力建设等内容。

    还有国际交流经验分享的活动,主要是荷兰的土地专家、学者到中国国内相关的土地部门进行讲座、培训。而且荷兰格罗宁根大学协调和组织了中国国土部门多次到荷兰相关部门的访问、调研、实地考察等。

    比如2009年6月份接待了国土资源部大型培训团,他们到我们那儿进行了为期两个星期的经验学习、交流、切磋、实地调查等,他们去了荷兰的国家地籍局、荷兰格罗宁根省的地籍局以及阿姆斯特丹的土地管理部门。不但考察了地级管理经验,还涉及到其它相关课题,比如荷兰土地利用规划、土地管理、电子信息建设等,方方面面的经验都跟当地专家学者进行了广泛深入的切磋。2009年8月我们还接待了国家和土地督察局6人的访问,到荷兰住房环境和格罗宁根地籍局的考察,当然包括我们大学,就荷兰土地规划和管理、督察方面的问题进行交流。

    在这两次活动的牵动下,我们还陆续接待了来自地方的国土部门的访问,比如江苏。在此基础上,我们跟国土资源部的国土规划设计院、荷兰地籍局、我们大学三方签了一个备忘录,加强土地管理和规划方面的合作做好一些框架性的建议,而且为今后进一步发展奠定更好的基础。  

    (图)中间这位先生是当时荷兰地籍局国际部的主任在南京大学做了一星期土地方面的讲座、培训。

    (图)这是国土资源部的大型培训团,在我们大学一次会议的图片。

    (图)这是督察局的几位领导在我们大学。

    (图)这是在荷兰的一个土地相关部门一起座谈的情景.

    现在所做的项目叫《中国农地征用与治理——参与式学习与地方实践项目》。此项目进行了两年多时间,8月底结题,所以这次研讨会是一个很好的机会跟大家介绍这个项目,看看大家对这个项目有什么看法,为我们下一步的工作给一些帮助。

    这个项目是在刚才那个大项目的基础上进一步深化,针对主要问题加以研究,涉及到中国土地财政体制问题,而这个问题大家都清楚就不用具体揭示了。怎么样界定共够利益,政府内部的协调管理、绩效评估、社会发展、公众参与的机制,这些课题在目前没有涉及公众参与这一块,所以我们项目是通过研究如何把公众参与引进整个土地征收管理过程中,在这些领域里有所反映,进一步提高土地征收过程中的公开性、透明性。项目目标是提供以实践为依据的参与式农地征收管理指南和操作工具, 为中国的土地可持续治理提供可参考的方案。这个项目主要是通过研究分析,进一步理解各个利益相关者怎么参与进来。在这个基础上,我们想介绍一些世界上其它国家在这方面相关经验,为中国以后的土地征收提供更好的参考依据。

    项目主要活动的研究方法是交叉学科的研究方法,不是侧重于某一个学科的研究,这是第一;第二,结合国际上的一些经验展开地方土地方面管理的能力建设的培训;第三,在项目试点进行参与式农地征收管理方法运用的尝试;最后是国际经验的分享。

    主要成果:一个是学术研究,我们在国际国内学术期刊发表了几篇文章。另外我们有一本书,由我和我的同事编辑的《中国农地征用问题研究:治理、地方实践与国际经验》9月下能够被中国科学出版社发行,汇集了中外学者20多篇的最新研究成果,分为三大部分:一是土地制度、政策法律机制方面的研究分析;二是地方操作实践,公众参与在过程中,地方是怎么实践的,而且有一些很多很好的案例分析研究,大家手中的这本册子也纳入书中,介绍我们的参与式是怎么操作的。最后我们组织项目的主要项目组成员、地方土地管理的官员对荷兰主要相关部门的考察、调研、访问。

    项目成果第二部分是关于能力建设,2011年在山东东营举办了项目启动,办了国际培训班。又在安徽铜陵进行了实际调研,参与了手册编制的准备工作,进行了公众参与整个过程的尝试和实践。今天有幸请到了铜陵的两位官员参与这次大会,相信他们的经验介绍会对我们以后进一步研究土地管理方面水平的提高有一定的启发作用。 

    第三部分是项目的试点工作,我就不再多说了,我们有铜陵的同事在这方面会加以一些介绍。

    最后一部分是国际经验交流分享,是这个研讨会是主要内容。另外有网页和Landportal.info,这是大型的土地专家学者、官员、实际操作者的大平台,如果大家对土地制度感兴趣,可以通过这个平台跟相关学者进行交流,经验分享,把您的信息分享给他们,能够探讨下一步进一步合作的可能性条件。    另外荷兰格罗宁根大学全球化研究中心是一个很好的平台,可以宣传我们的项目经验。

(图)这是山东东营项目启动会的照片

(图)公众参与

   最后我们通过对这个项目的总结分析,觉得有几个问题要加以注意,为下一步研究思路提供一些建设性的建议。首先土地制度特别是产权制度以农村、农业发展、农村治理和公众参与有密切联系,他们之间相辅相成的互相作用、互相支援的关系非常复杂,应该用交叉的研究方法进行深化、研究。

    具体来讲:第一,把土地资源的可持续利用作为今后农业问题研究的主要出发点,以此为核心,构建更为全面客观的研究框架。现在我们有一致的意见。第二,土地流转后农民自己的生计和粮食安全问题应得到保保障。第三,农民的土地所有权和使用权,土地资源合理利用,农业快速发展之间不总是直接的关系。第四,土地产权制度在目前的条件下应更加注重贫困农民对土地流转的自愿性、主动性、组织性。第五,如何进行更为灵活的、适合农民需要的农地制度的创新,以进一步促进农村治理体制的完善?第六,简单地讲赋权和全程参与无助于问题的解决,重要的是如何让农民认同相关的公众参与方案,这有待于进一步去研究。最后,我们应该认识到土地政策、法律、制度及市场作用的局限性,构建新型可持续土地治理模式(土地产权农村发展农村治理之间的相互制约和相互作用的关系)。

    我就先介绍这些,会后可进行讨论,希望有机会跟大家进一步合作,感谢大家!

   

    刘守英:赵永军提的问题非常重要,即征地公共参与问题,尤其在中国什么都要快、政府很大的情况下,最后提的问题非常重要,确权、保护农民权益、各种利益均衡的土地使用度作用怎么评估,另外土地流转过程中的农民自愿性参与和权益的保护,这都要引起重视。第三位发言人是李平先生,李先生是华盛顿大学法学院农村发展研究所主任,有请!

   

    李平(美国华盛顿大学法学院农村发展研究所主任):刚才郑司长提出征地制度改革的三大课题,一个是目的,二是补偿,三是程序。这三个问题随便哪个拿出来三天三夜都说不清楚,所以我今天只注重第一个,即公共利益界定问题,谈四点:一是现行法律及其问题,二是改革的基本原则,三是国际比较经验和国内尝试,四是改革的途径。

    第一,法律就是公共利益需要,除极少例外,非农建设必须使用国有土地,如果土地不是国有的,就征。所以所有的城市化扩展就是靠这个。问题也非常明显,不用我多说,大家对这个东西一目了然,不需要过多解释。公共利益形同虚设,在这种情况下任何目的包括商业目的必须视为合法。确实也是这样。

    第二,改变的基本原则。改革怎么做?首先要有基本原则,即指导原则,没有指导原则没有法做,这些指导原则都是中央提出的:一是耕地保护,18亿亩不能减少;二是让农民分享土地城镇化和非农化的增值收益;三是生活水平有提高,长远生计有保障;四是杜绝城乡财产征收法律的二元化,因为中央一直在反对城乡二元化,而且尽量缩小城乡二元化,如果在法律中重新引进二元化那是不可思议的,也不符合中央的大政方针。

    第三,国际比较经验,郑司长也谈到了,在这个问题无非是一般指导原则,比如公共用途、中国的公共利益需要、公共福祉,采用美国、英国、德国包括中国等。但我想说的是,做这个东西一定要有制度支撑,没有制度支撑没有办法做,以美国为例,一是征地决定权在议会不是在政府,这一点中国做不到;二是司法审查,采取一般原则是可以的,但是法院有最终决定权,中国在这个问题上也做不到;三是法院的司法解释仅仅对私有财产成为对抗国家征地的最低保障,中国很多学者说到美国2005年的一个案子,最高法院认同了经济目的的征收。但这仅仅是一个最低限度的保障,就在那个案例出台的几年内,2005年到现在美国43个州通过的州法律,把最高法院的那套解释进一步细化、严格化,也就是说在它基础上大大提高一步,州里法律把最高法院认同的经济目的可以作为公共利益的观点全部推翻,而且在基础上。它只是提供最低保护,并不妨碍地方法律在最低保护上提供更多的保护,这一点在中国也做不到。仅此而言,中国怎么办?还有一个办法是列举法,即郑振源司长提到的,具体列举公共利益,但有些国家具体列举后还有扩展的具体列举的兜底条款,中国新的《城市拆迁条例》就是如此,但兜底条款一般要求公共利益的扩展必须要通过法律来实现,比如法律规定的其它公共利益等,挪威、韩国、台湾省以及2011年《国有土地房屋征收补偿条例》走的都是这条路。

    国内改革尝试,十七大28号文件以及中央28文件历来的所有文件强调的精神是:严格土地管理,缩小征地范围;区分经营性用地和公益性用地,你要做到区分就必须界定,不界定没法区分;城市规划区外的征地必须是公益目的,那么城市规划区外的公益目的又是什么?这都要进行界定,所以法律到了刻不容缓的地步,必须要这样做。而且并不是只有其它国家这样,我们自己在做。2011年新的《城市征收条例》破天荒第一次明确列举了公益目的;而且公益目的的建设必须由政府组织实施,这意味着在一般的公益目的上前进了一步,必须公共使用;公共利益的扩展由法规规定。  

    鉴于这样的情况我们怎么来做?非常难,郑司长谈了很多,我们有两大互相矛盾的目标:一是缩小征地范围,界定目的;二是土地保障日益发展的城镇化、工业化的需求。十八大提出的几个任务都存在对土地的要求。在这种情况下有两种方案:一种是严格界定公共利益需要,除此之外让农民土地入市。如此存在着潜在的可能性:城镇化有些东西怎么办,尤其是若碰到好几个钉子户怎么办?这无法避免。第二种是继续沿用目前做法,如此就意味着我们在征地问题上毫无进展,农业的利益长期受损,目前没法做到解释。于是有两个难题:如果采取一般原则法我们没有制度支撑,短期内没法做到,十年、二十年很难做到这一点,并且事实上引入了城乡财产征收的二元体制。城市居民为什么可以按照公共利益进行界定保护,农村居民为什么不行?这不是明摆着把农民和城市明显的分割?这不符合中央的大政方针,也不符合和谐社会的要求。但采取列举法,又可能大大阻碍城镇化和工业化发展,因为城镇化的推进是成片推进,从规划角度、节约土地角度确确实实有一定的价值。若在推进过程中,如果碰到各种各样的不愿意干的,怎么对待这件事?这个问题特待解决。这是两个难题。

    那没有第三条路可以走?我觉得中国台湾的经验值得借鉴,台湾征收搞了两种:一个是一般征收,按照严格的公共利益的列举;赔偿是农地的市场价赔偿;程序相对简单,和咱们的公告、告示差不了多少。但台湾独创性的搞了区段征收,法律指名点姓的适用公共利益之外的城镇化、工业化征收,政府从中无偿获得55%的征收土地,其中35%40%用于公益事业,1520%用于出售,出售过后的资金就用来三通一平、公益设施的建设。农民获得45%城镇化改了用途的土地,这是法律规定的。若农民选择货币补偿,则按农地市场价进行补偿;如果选择折扣地的补偿,45%的城镇建设用地,程序相对复杂,农民比如要大量的介入其中,比如搞这个玩意儿必须得到多数的同意,这是先决条件。去年我和国务院办中心的同事一块专门到台湾看他们的区段征收,台湾城镇化征收到2011年一共是97宗区段征收,没有一起群体事件。台湾从90年代到10年代所有征收中,区段征收占80%,因为是城镇化过来的,就是为了城镇化干的,没有别的,这是一个双赢局面,政府获利,没有任何额外投入开发出近7万公顷的新城镇;农民土地由于土地用途改变,价值高出农地市场的10倍以上,农民也得利。

    在中国怎么做这件事?土地管理法还得要严格界定公共利益需要,仿效2011年的《城市征收条例》进行列举,但由于兜底条款为下一步城镇化征收法律做准备,这一点必须有法律授权,同时必须废除非农建设必须使用国有土地的规定,因为这是对农民的严重不公。第二步借鉴台湾、韩国的类似法律,制定城镇化征收法律,比如适用于列举公共利益之外的城镇化工业化征收;区片价的货币补偿或至少45%的城镇化土地补偿,由农民进行选择;同时细化程序规范,让农村有更大参与权,比如韩国要求80%的农民同意这个项目才能够进行,中国有类似的2/3要求,而且给农民选择权,台湾允许开天窗,在国家征了100亩中,如果有农民就要务农,那国家在100亩的边缘处给他把地留出来,把这个天窗开了,在那儿种地,只不过把位置移了,面积不变,其它全部照样的推进,所以程序上农民有更大的参与权。不过台湾经验的欠缺是农地流失严重,因为政府在考虑时不考虑耕地保护。所以从中国来说,可以与增减挂钩合并使用,保证农地占补平衡。谢谢大家!

   

刘守英:谢谢李平,谈了公共利益这一非常重要的问题,中国跟国际比起来有一些制度缺失,另外谈到借鉴台湾经验解决我们下一步城市化过程中征地利益和矛盾问题。

   

    Pieter Boele van Hensbroek(荷兰格罗宁根大学全球化研究中心副主任):谢谢!我作为联合主席隆重推出荷兰方的发言人,首先有请Leon Verstappen!

    Leon  Verstappen:非常感谢!我的题目是讲荷兰的分区情况、区划的经过,我们怎样进行分区规划,这与咱们的土地征收非常相关,因为在荷兰只有根据规划才能对土地进行征收,很多规划是分区规划,只有土地的使用目的在规划中与实际的应用不一样时才能进行征收。分区的规划由市区一级的理事会或者市区政府做出,市区政府官员由市区居民共同选出,所以大家可以看到我们的分区规划的意图、用法以及人们的话语权。也就是说我们通过参与式的荷兰方法使得这些市区的公民更公平的参与程序中,为什么要比较荷兰的土地征收与中国征收?当然之间有很多区别,但实际还有很多突出的惊人相似点,比如荷兰人口密度是最大的,我们有1700万人口,但只有42000平方公里的人口面积。中国人口密度非常大,特别是东部区域。

    第二是城镇化推进跟中国是一样的,83%的人口居住在城市区域,但我们只有2个城市达到一百万人口,所以我们有许多中小型城市,而且只有很少人居住在农村。另外,我们还是一个三角洲的国家,27%的国土低于海平面,如果没有拦海大坝,20%的国土被海水倒灌。在这些区域的居民,对他们来说,水是非常重要的日常生活的话题。为了处理这些问题,我们有一个专门负责水的管理组织或者社区,特别是对于在农村地区的人民。非常重要的一点是我们和中国一样,食品安全、粮食安全也是我们非常重要的一个话题。我们在中国显著的成就或者一个关注的问题就是中国粮食基本自给自足,中国人口占全球人口22%,但用9%的耕地养活了22%的人口,这是一个非常卓越的成就。在荷兰,粮食安全也是我们非常关注的问题,我们52%的土地是农用地,但荷兰生产了大量的农产品,荷兰是世界上第二大的农业出口国,第一大是美国,法国是第三。

    在这个发言中,我主要给大家看看我们这个土地法的一些基本原则,包括我们的区域规划、使用的政策、土地储备征收的一些政策。首先,土地制度改革和土地良治原则有几个:第一是有效的体制、透明度、规划和意见的透明度、公开性,决策的民主化,也就是说由人民来做出决定。另外,非常现实的看待大家的经济利益和环境利益,还有健康的利益,法律的保障,保障居民不受到其它居民或者政府违法行为的利益侵害,获得一定的资金资源进行土地区域的规划,资金主要渠道是税收,这是我们要实现理想的一个目标。但目前做法也会有严重缺陷,民主意味着决策过程非常冗长,比如在荷兰修一个双轨铁路,17年时间才把铁路修成,原因是什么?因为有大量的公民参与,130多次公民参与的诉讼,政府70次败诉,1992年的预算是30亿欧元,但修完后一共花了47亿欧元。由于要充分考虑公众的诉求,所以导致有大量的拖延和成本的上升。

    荷兰政府现在希望加速或简化参与的过程,同时又不侵害公民的正当权益,最后涉及到政府的利益和保护公众利益之间找到一种平衡,保护每一个公民利益方面,三者之间找到平衡,找到一个良好的治理办法。

    按照荷兰法律,一块土地的所有者可以独享这块土地带来的利益,这个土地所有者享有的权利在全球是最高的,也就是说按照我们的《民法》,在他这块地上想干什么都可以。假设他对这块土地为所欲为,毫无限制,会带来社会动荡,比如不允许在这块地上修路,不让大家通行,这肯定是不行的。在绝大多数的欧洲国家,我们有公法与私法之间的矛盾,私法包含的法律主要是管理个人之间的关系,公法管理是政府与公民之间的关系,所以要记住一点,这只是粗浅的法律制度区分,任何规则都不可能没有特例,政府仍然可以扮演私人的角色,而且私人也可以行使公共的权利、政府的权力。什么时候这两块有交叉?这涉及到政府、私人、实体,在法院当中都会受到法律的管辖,按照荷兰法律的规定,政府作为土地的所有人所受到法律的管辖和私人土地所有者所受的管辖一样,政府可以像私人有土地,但要保证公众的权利。对他们来说他们法律地位会受到公众影响。

    我们现在立法机构发布了一系列的法律进行详细规定,如果要在自己的土地上造房子,要有建房许可;如果要建工厂要获得大量的许可,比如环评、安全评估才能把工厂修起来。所以对土地的使用权利不是绝对的,在这种权利上有各种各样的限制和规则。总体来说,对土地,我们的规定是:可以对这块土地为所欲为,有法律规定之外。当然我们还要把政府的规定进行区分,是一种具体决定还是抽象的、普遍性的决定,这两种不同的决定也要进行区分,涉及到土地规划是这样的问题。土地使用不是孤立的,一块地的使用方式与周围地的方式要有联系,才能有效的使用土地。土地的使用符合公众利益,所以涉及政府的公有利益,政府就有必要对不同地块进行规划。土地的使用也涉及到当地居民的利益,为什么?因为一个土地规划后就涉及到当地居民的会受到什么样子的影响,比如你的邻居土地只能用来建房,他不可能确保在自己家里建一个超市,一群人过来买东西。如果邻居在家里修一个购物中心,你的土地价值马上会受到损失。如果对土地所有全有政府决定和法律的影响,个人利益肯定会有风险。但是这是一件非常正常的事,也是我们今天讨论的一个问题,即怎么定义公众利益,什么样的利益是公共的利益,公众利益的试金石、黄金标准是什么,按照政府和法律规定,公共利益是指政府是在一个民主和合法的决策过程后确定的利益,也就是说公众利益是政府关注和维持的利益,必须有政府干预的利益,也就是说政府认为如果这一块由私人来管达不到效果的一种利益。但这个决策过程必须是公众参与的民主的决策过程,而且是通过合法的、合理的方式做出的定义,也只有通过民主的参与才能确保我们关于公共利益的定义,才能得到公众的认可和支持。

    下面介绍一下市政的区划,区划是非常重要的工作,但我的时间不够,就说一下荷兰区域规划的重点,我们最重视的那几个问题。首先在市政府一块,市政府有权做区划,区划是非常重要的空间规划,在区划中会描述一块地的预计用途,而且也会有相关规定,总而言之会划一个市政地图,规划得很详细,每一块地的用途是什么,当然每个城市不一样,有的城市做得很详细,有的城市做得非常简单,它反映出一个政府对当地空间区划的一个想法。首先,如果有一个人想去修一个什么东西,要从政府这边拿到建设许可证,政府是否给他发许可要看区划当中是怎么规定的,如果区划规定不允许修东西、搞建设就不给他发许可;如果允许,市政府必须给他发许可发执照,当然相关的要求必须做到。如果这些标准都满足了,政府必须发许可,这是一种权利保障,也就是说土地所有者满足了所有条件,政府没有任何理由拒绝发许可,是对土地所有权的保障。另外,政府必须要遵循两个关键原则:一是如果他的区划影响到公共区划,政府必须要有正当的注意。二是政府必须遵循省政府和国家政府大体规划的要求,在荷兰有全国性的区划,上我们的空间规划网站可以看到全国的空间规划,可以看到整个国家非常详细的全国规划,这完全是透明公开的,作为市政府必须要遵守全国区划的要求。  

    另外我想简单说一下区划修改有大量的公众参与、各种各样的发言、讨论,政府要做解释工作、宣讲工作,而且如果区划的修改直接影响到某些公民的土地权益可以提起诉讼,由法官进行审查,因为他们可能会获得赔偿金。在修改区划后,比如这个区域的规划改后,公民可以获得政府的全面补偿。后面有例子,但因时间关系要跳过去,同事会讲,就不说了,谢谢!  

    Pieter Boele van Hensbroek :这有几个话题可以讨论,因为在荷兰的法律当中,政府也受到法律的管辖,法官有发言权,可以做审查,另外公共利益在,我们没有一个明确的定义,对公共利益的概念在荷兰只规定过程,没有定义什么是公共利益。

       

    Bjorn  Hoops(荷兰格罗宁根大学私法与公证法律系研究员):女士们、先生们大家早上好,谢谢大家给我这样一个机会发言,刚才我的同事Leon  Verstappen已经讲了土地的征用征收,征地与我们区划的事情密切相关。下面我非常简单地讲讲征地的事情,讲一下土地储备,看征地和土地之间有什么关系。我们都知道征地的意思是把土地权属从所有者手里拿过来。Leon  Verstappen说土地所有制是土地最重要的属性,说到公法的管辖。公法涉及到非常重要的一个权力,即国家征地的权力,国家总是被要求尽可能不通过征地方式实现目的,但如果有了公众利益要素,政府很可能为了实现公共利益。我们要求政府尽可能不通过征地的方式实现,也就是说政府首先可以考虑直接从土地市场当中购买土地,政府实现这个目标最好的一个办法是实现实施土地储备,如果没有办法从市场中买地,政府才可以允许他去征地。

    征地有一个前提要求:首先是公共利益问题;第二,公共利益要符合区划的规定,这是一个原则。但现在的问题是区划的规划很可能是处于私人目的,比如一个市里的居民希望我的花园做得更大一点,如果他家的花园或者延伸区域侵犯了他人土地,国家可以把这一块从别人征过来给他吗?就为了他家修一个大一点的花园?当然不可以,因为不能征私人的地服务某一个人的私人利益,必须是他家修了一个大大花园服务于公共利益。另外是征地的紧迫性,没有紧迫性就不允许进行具体的规划,在我们区划的规划中首先要说明公共利益是什么,我们设想一下,比如政府要征地了,政府就要进行征地的实施,必须在决策之后立刻开始征地,否则法官就会推翻他之前决定,因为征地必须要有紧迫性。

    另外,征地必须是合理的,成比例的,成比例的原则意味着征地行为与实现目标之间的必然性,它是成比例的。也就是说,征地的规模必须有实现的目的,是成比例的,不能过度征地,在超越征地目的要求的范围之外进行征地。而且还要求土地的所有人愿意来实施这个规则,他愿意卖这块地、修这条路,需要征吗?那为什么有人愿意自己实施?是因为你给了他非常好的补偿他才愿意。

    关于程序问题我就跳过了,现在给大家介绍一下土地储备。土地储备是一种非正式的购买土地方法,改变土地的用途,我也查了一下土地储备的定义,实际上买或者销售土地主要是为了变更或者改变土地利用的目的。我今天主要给大家讲一下有关土地储备的交换,也就是说采购或者作为政府部门购买、征用土地出租出去或者变卖出去,这种销售是基于一定的前提条件,比如你买了农地,卖给其他人士,要求其他人士把这块农地改成自然保护区,购买者一般有州一级、国家一级、个人购买者,但这不是我今天讲的重点。怎么操作?(图)这是荷兰地图,作为土地所有者,把土地卖给国有机构,国有机构进行储存,用银行这个词是先买过来,然后重新分配,卖给其他人。土地储备是为了改善农业结构、农地结构,比如现在有很多农田是分散的,很小农田的所有者把几个小片的农田连在一起变成大片的农田,通过土地储备,从小农户这里购买土地,卖给大农场主,变成大块的农田。同时可以变更土地的用途,把农田变成自然保护区都可以。在荷兰变成农田的区域,如果荷兰没有大堤早就被海水淹没了,还复垦一些区域。这是荷兰从前海进行复垦的区域(图),有很好的发电厂、道路,还有农田,这个地方是荷兰非常富有、成功的一个省。 

    进行土地储备的法律依据是什么?Leon  Verstappen给我们介绍了分区的规划,实际上土地储备是实施我们分区计划的一个很好的工具。另外我们还有土地整理规划,比如由省级政府做出的,整理规划一般目的是保护自然,把农田改变成为自然保护区的一个过程。荷兰非常有趣的一点是,以前曾有对于征用土地的面积,在某个区域有一个上限,但这个上限目前被取缔的,也就是说大家如果愿意征地没有上限。我给大家分享一个成功的案例。   

    荷兰农村用地一般有很多小农户、小农拥有的,但这种方式使得他们要达到经济规模没有竞争力,所以荷兰做了一些事,即一些政府机构从小农户购买小片土地,把小片土地卖给其他一些农户,其他农户可以通过购买小农田形成一些大农场,更有竞争力。另外,还可以改变土地的用途,比如改变成为自然保护区。不过有趣的是,为什么农民要卖他的农田?我们知道农民非常愿意在农田上工作,出生就是农民,卖农田肯定有激励机制和利益。红区域的地方是从海区进行复垦,把复垦区域卖给其他农户进行更大农田的工作。另外成功的例子是从农田变成自然保护区。唯一不成功的是买了农田变为基础设施,基础设施的开发如果从市场上卖土地是非常低效的,因为时间太长了,不适合进行基础设施的建设。我们遇到了环境问题,60年代政府侧重点大多放在农田,他们想把农田面积扩大,提高他们农业的竞争力,通过这种扩展使得自然保护区的面积逐渐缩小造成很大的环境问题,因为没有足够的动物和植物的栖息地。另外,如果不获取新的土地能够补偿那些卖地的人,使卖地人没有任何动机卖他的地,整个土地征用期会非常长,所以要补偿卖地人,比如非常高的土地价格。整个项目实施起比你预想的要多得多。  

    分区规划一般是治理出来一些不同用途的土地区域,但分区的规划有多具体?因为他是为了提供法律保障,一方面要有一定的详细性,如果太详细,作为市区

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